Юридическая баннерная сеть LLE.ru

 

 

Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник для вузов. – М.: ООО «Профобразование», 2001. – 656 с.

 

Пятое издание учебника известного ученого Б.В. Ерофеева. Структура книги построена в полном соответствии с программой курса «Земельное право».

Учебник проиллюстрирован большим количеством схем, помогающим разобраться в сложных и узловых моментах курса.

 

© Ерофеев Б.В., 2001

© ООО «Профобразование», 2001

 

ISBN 5-86095-206-6


 

 


 

ВВЕДЕНИЕ

 

Земля является важнейшим для человечества объектом материального мира. Не будь земли – не было бы и человечества со всеми его проблемами. Человеческий гений изобретет невиданные ранее средства, которые устареют, на их смену придут более гениально придуманные средства, которые тоже будут морально устаревать и заменяться новыми гениальными изобретениями. Однако всегда самым гениальным явлением будет земля, и ее морально не состарит никакой промежуток времени.

Никогда не заменит человечеству землю никакой иной объект материального мира, ибо нет в мире такого объекта.

Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному или природному объекту. Поэтому еще в XIX веке юридическая мысль России пришла к выводу, что земельное право должно быть самостоятельной отраслью права.*

 

*См., например: Кассо Л.А. Русское земельное право. М. 1906; Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М. 1914 и др.

 

Земля является предметом регулирования значительного числа отраслей российского права: конституционного – при определении на ней государственных границ; административного – при разграничении территорий между субъектами Российской Федерации; гражданского – при совершении сделок с земельными участками; семейного – при решении споров о разделе собственности супругов; финансового – при земельном налогообложении; аграрного – при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельскохозяйственных культур и т. д.

В каждой из перечисленных отраслей предметом правового регулирования являются различные аспекты земельных отношений: пространственно-базисные, имущественные, земельно-производительные и т.д. Для правового же регулирования земельного права как самостоятельной отрасли права специфичным является экономический характер земельных отношений, т.е. использование земли в хозяйственных целях.

В связи с этим центральным элементом земельно-правового регулирования является подразделение всего земельного фонда на определенные категории земель и сочетание единого правового режима земельного фонда с правовым режимом этих категорий.

Такое построение земельно-правового регулирования в российском земельном праве обусловлено тем, что конструирование этого регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Однако эти свойства настолько многообразны и бесконечны в своих отличиях, что их можно лишь типизировать в правовом плане. Этим и объясняется типизация земель по категориям, в числе которых выделяются земли сельскохозяйственного назначения, земли специального назначения, земли поселений и другие. Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения, что предполагает возможность нахождения в каждой из категорий земельных участков земель иного непосредственного целевого назначения. Например, в категории земель сельскохозяйственного назначения могут находиться земельные участки, имеющие режим специального, несельскохозяйственного назначения (дороги, земли под сооружениями энергетики, связи и др.), а в категории земель специального назначения – земли для сельскохозяйственного использования (служебные земельные наделы).

Особенности земельно-правового регулирования и выделение в силу этого земельного права в особую отрасль российского права обусловлены и другими свойствами земель.

Земля, как уже указывалось, незаменима для человеческого общества, и прежде всего тем, что представляет собой единственное место обитания всех человеческих поколений, каждое из которых, уходя в небытие, оставляет потомкам последствия своей жизнедеятельности. Эти последствия накапливаются и тяжким бременем ложатся на будущие поколений людей. Поэтому конституционно закреплено, что земля используется и охраняется в России как основа жизни и деятельности ее народов (ст. 9 п. 1 Конституции РФ), свобода ее использования подлежит ограничению, если возникает опасность земле и окружающей ее среде (ст. 36 п. 1), а поэтому в земельном законодательстве никогда не предусматривались и не предусматриваются сроки давности для защиты нарушенных земельных прав, как это имеет место при защите нарушенных гражданских прав.

В отличие от имущества, которое перемещаемо, земля является полной недвижимостью. Переместить можно лишь часть почвы и грунта. В частности, в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. немецкие оккупанты вывозили из России в Германию эшелоны ценного почвенного слоя земли, который впоследствии был восстановлен.

В силу этого свойства земли в сфере земельно-правового регулирования находятся отношения, которых нет в предмете ни в одной отрасли российского права – отношения по землеустройству земли, выражающиеся в установлении границ землепользования на местности, в упорядочении землепользования и т.д.

Правовой режим землеустройства специфичен как по своему фактическому, так и правовому содержанию, а поэтому он выделен в особый институт российского земельного права.

Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов, одновременно является пространственным базисом для природных объектов: лесов, вод, растительности и др. При этом она является частью окружающей природной среды, и отношения по землепользованию подпадают под действие эколого-правового режима. Грань перехода от земельно-правового регулирования к эколого-правовому и к другим формам регулирования весьма относительна и абстрактна. Она может быть определена только при решении правовой задачи по конкретному случаю. Поэтому студент должен уметь выявить и отграничить пределы земельно-правового регулирования от эколого-правового, гражданско-правового и других форм регулирования.

Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность землепользователей и собственников земель сохранять и повышать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой, ни в какой валюте. Поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику учитываемых земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой природной неоднородностью земли, которая, как уже указывалось, бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Например, только на территории Нижегородской области имеется свыше двадцати почвенных разностей, а в Кировской области разность почв составляет десятки баллов даже в соседних севооборотах.

В силу устойчивой природной неоднородности земель земельно-правовое регулирование подразделено на Общую и Особенную части, поскольку общие земельно-правовые правила дифференцируются применительно к особенностям земель, объединенных в предусмотренные законом категории земель.

Подобно тому как даже металл, являющийся наиболее прочным объектом, подвержен коррозии, земельные угодья в результате их хозяйственной эксплуатации подвержены негативным изменениям: эрозии почв, засолению, закислению, заболачиванию, зарастанию сорняками и т.д. Поэтому правила охраны земель являются в земельном праве всеобщими, в отличие, к примеру, от гражданско-правового регулирования, которое распространяет такие правила на узкий круг объектов (жилые дома и др.)

Охрану земель обеспечивает специальная государственная служба земельного контроля, обладающая существенными правовыми средствами: правом беспрепятственного посещения землепользователя, проверки порядка соблюдения земельного законодательства, привлечения к ответственности лиц, виновных в его нарушении, изъятия по суду земельных участков, используемых нерационально и не в соответствии с их целевым назначением.

Наконец, земля имеет особенность ограниченности в пространстве, и эту ограниченность невозможно преодолеть иначе как присоединением к территории государства дополнительных земель, а последние невозможно получить иначе как завоеванием других государств, что неприемлемо ни при каких обстоятельствах.

Ограниченность земель, как всеобщее для всех государств явление, нашло свое отражение в одном из главных принципов земельного права – принципе рационального использования земель, который имеет две стороны: экономное расходование территории под размещение тех или иных объектов и сохранение и повышение плодородия почв как экономии производительной силы земли, ее биопотенциала.

Изложенное представляет собой основные элементы концепции учебного курса «Земельное право России».

Настоящий учебник является, по существу, первым в условиях реформы российского земельного законодательства учебником по данному курсу. Вместе с тем, в нем излагаются в преломлении реформенных положений законодательства основные положения школы земельного права, содержащиеся в предыдущих учебниках и монографиях автора.*

 

*Ерофеев Б.В. Советское земельное право. М.: Высшая школа. 1965; Советское земельное право. М.: Юрид. лит. 1981 (в соавторстве); Ерофеев Б.В. Земельное право России Т. 1-2. М.: Юристь. 1994; Ерофеев Б.В. Основы теории земельного права. М.: Юрид. лит., 1971; Земельное право. М.: Новый Юрист. 1997,1998; Земельное право. М. 1999,2000,2001.

 

Начатое в данном курсе изучение студентами земельных правоотношений будет продолжено в курсах «Экологическое право» (с учетом охраны земли как неотъемлемой части окружающей природной среды) и «Аграрное право» (где специальное внимание будет уделено порядку хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения).

Учебник не может исчерпывающе раскрыть все содержание земельного права, нормы которого содержатся не только в земельном законодательстве, но и в других отраслях законодательства России.

В соответствии с положениями государственных образовательных стандартов, учебник представляет собой системное изложение основ правовых знаний по курсу «Земельное право» в рамках учебной программы. Следовательно, в учебнике нужно видеть не исчерпывающий кладезь знаний, а руководящий путеводитель при овладении нормативным массивом, регулирующим земельные отношения.

В силу устойчивой природной неоднородности земель содержание учебника изложено по системе Общая и Особенная части. Общая часть включает в себя основополагающие институты земельного права, нормы которых распространяются на правовой режим всех категорий земель. Следующая за ней Особенная часть учебника содержит материал, освещающий специфику режима отдельных категорий земель. Поэтому рекомендуется соблюдать последовательность, нарушение которой приведет к ненужным сложностям.

«Ключом» к овладению знаниями по земельному праву является уяснение студентом первой темы учебника, которая определяет и отграничивает предмет земельного права от предметов других отраслей права, смежных с земельным. Неясности в этом вопросе не позволят студенту правильно воспринимать учебный материал в последующем. Так, отождествление арендных земельных отношений с трудовыми отношениями землевладельцев на полях приведет к неправильной правовой квалификации этих отношений, а значит, и к ошибкам в правоприменительной практике.

При изучении данной темы целесообразно попрактиковаться в определении предмета земельно-правового регулирования на конкретных ситуациях, определяя моменты начала этого регулирования и его пределы. Например, правильно определить место гражданских и земельных правоотношений при купле-продаже жилых домов и строений; приобретении по сделкам плодово-ягодных насаждений и урожая на корню; возмещении убытков при самовольном занятии земельных участков и т. п.

В учебнике освещается содержание земельного права, и нужно разграничивать отрасль земельного права и отрасль земельного законодательства, имеющих определенное соотношение друг с другом. Первое понятие уже второго, так как нормы земельного законодательства могут находиться в нормативно-правовых актах других отраслей законодательства (гражданского, финансового и др.)

Любой объект исследования изучается в динамике (возникновение, развитие, состояние на данный момент и возможные перспективы изменений в будущем), что предполагает обязательный исторический анализ. Поэтому тема «История земельного права» имеет важное познавательное значение. Надо учитывать и значительный пробел в земельно-правовой литературе в части объективного материала по истории земельных отношений России как дореволюционного, так и послереволюционного периода.

Вместе с тем учебной программой определен минимум источников земельного права, содержащих основополагающие земельно-правовые нормы. Изучение соответствующих правовых материалов должно осуществляться параллельно изучению учебника по схеме: изучил учебное положение – проиллюстрируй нормативным актом. При таком подходе к изучению студент может рассчитывать на успех в овладении материалом.

В учебнике не дублируется учебный материал, который студенты получили при изучении курсов других дисциплин (гражданское право, административное право, муниципальное право и др.). Содержание учебника изложено в расчете на то, что читающий его знаком с положениями соответствующих учебных дисциплин. И если опущенное в учебнике для читающего не ясно, то нужно вернуться к пройденным уже курсам и восполнить пробелы. Например, студент должен исчерпывающе знать положения гражданского права о собственности и правовом регулировании ее отношений, поскольку без этих знаний студенту не освоить до конца важнейших положений одного из главных институтов российского земельного права.

Вместе с тем при изучении учебника нужно вспоминать основные положения теории права и общетеоретические категории: понятие правоотношений, юридических фактов, на основании которых они складываются, правовых норм и институтов права и др.

Наряду с общетеоретическими положениями, в теории земельного права имеются специфические теоретические конструкции, к числу которых необходимо прежде всего отнести теоретико-прикладное понятие «правовой режим земель», вызывающее, как показывает опыт принятия экзаменов по земельному праву, наибольшее затруднение в понимании этой конструкции обучаемыми.

Изучая эту конструкцию на страницах учебника, следует твердо уяснить, что в каждом элементе данной конструкции, как в зеркале, отражаются особенности земли как объекта правовых отношений. В частности, земля неподвижна, а поэтому к ней применяется термин «режим» (в переводе с французского – порядок) использования; действия с землей должны находиться под неусыпным контролем государства, а значит, и обязательным субъектом правового режима земель является уполномоченный государством орган по осуществлению контроля и регулирования земель; субъектом земельных правоотношений может быть только определенный законом круг лиц, а поэтому субъектный состав – обязательный элемент правовой конструкции «правовой режим земель» и т. д.

Особенности земли как объекта правовых отношений влияют и на особенности земельных отношений, придавая им особую структуру. В частности, нужно иметь в виду, что в предмет земельного права входят и управленческие (административные) отношения, и имущественные, и финансовые (плата за землю), которые обретают специфику из-за особенностей предмета регулирования – земли.

Как уже отмечалось, предметом земельного права являются земельные отношения, имеющие экономический характер. Поэтому для уяснения их правового регулирования необходимо руководствоваться полученными знаниями по экономической теории, которые дают представление о механизме действия объективных экономических законов.

Эти знания необходимы в связи с тем, что правовое регулирование не может конструироваться в ущерб действию объективных экономических законов и вопреки им. История советского периода убедительно показала это, а применение социалистических методов хозяйства в различных по своим природным и социальным условиям странах дало одни и те же результаты – снижение эффективности земледелия и рациональности использования земель.

В силу этого в земельно-правовом механизме регулирования земельных отношений студент должен уметь увидеть, различить и понять действие объективных экономических законов в общественных отношениях. Например, в законе о плате за землю используется стимулирование землепользователей и собственников земель, с одной стороны, приобретать земли не больше того, что они могут содержать и обрабатывать, а с другой стороны – использовать землю максимально эффективно, поскольку в противном случае землепользование и собственность на землю будут экономически невыгодны и материальным бременем лягут на этих лиц.

Лишь при усвоении и понимании данных объективных закономерностей, умении прочитать их в законе можно гарантировать усвоения студентами курса имеет и понимание студентами «Земельное право России».

Не меньшее значение для усвоения курса имеет и понимание студентами особенностей современной обстановки, что позволит им понять содержание принятых в последнее время законодательных актов, которые вышли в свет после издания этого учебника .Только при полном понимании условий побудивших принятие тех или иных нормативно-правовых актов можно уяснить содержание этих актов.

Для этих целей обучаемым целесообразно знакомиться с информацией в научной и периодической печати; следить за развитием событий в сфере земельно-правового регулирования.

 


 

Желая обучаемым успешного усвоения курса «Земельное право России», автор просит все замечания и предложения по совершенствованию данного учебника присылать ему; он примет их с большой благодарностью.

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 1 ПОНЯТИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

 

1.1 Введение

 

В современном мире, в век научного и социального прогресса, технических достижений, человек выстроил около себя техносферу – вторую природу, забыв о первой. Получая все необходимые блага посредством машин, человечество забыло, что важнейшим объектом материального мира является земля. Не будь земли – не было бы и человечества со всеми его проблемами. Гениальные машины, изобретенные человеком, будут морально устаревать и заменяться новыми, но никогда не заменит землю никакой иной объект материального мира, ибо нет в мире такого объекта. Землю не состарит морально никакой промежуток времени.

Адекватным ценности земли как объекта правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.

Особенности земельно-правового регулирования и выделение земельного права в особую отрасль обусловлены специфическими свойствами земель. Земля представляет собой единственное место обитания всего живого, она является полностью недвижимой. Земля, обладая свойством территорий, пространственного базиса для размещения объектов промышленности, является базисом для размещения природных объектов. При этом она является частью окружающей среды. Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющим собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность всех землепользователей и собственников земель сохранять и увеличивать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется по особой государственной системе земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность. Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Такое построение земельно-правового регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель. Эти свойства можно типизировать в правовом плане. Данная типизация построена по принципу основного целевого назначения, что предполагает возможность нахождения земель в земельном фонде России.

Анализ состояния земельных ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на землю в ряде регионов превышен, существует реальная угроза полного истощения и загрязнения земель. Серьезную опасность представляет опустынивание земель (ущерб составляет 25 млрд. рублей в год), эрозия почв (эрозированы 25% всей земли сельскохозяйственного назначения, 44% эрозионно опасны), истощение плодородного слоя (ежегодно теряется около 0,6 т гумуса на 1 га, на черноземных почвах – до 0,9 т), засоление земель (около 20% сельскохозяйственных угодий), заболачивание и переувлажнение (более 19% всех земель сельскохозяйственного назначения), деградация пастбищ и сенокосов (около 50% их площади), массовое подтопление земель (около 1300 городов и др. поселений в опасной зоне), техногенное загрязнение земель.

В целях своевременного выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки мероприятий по предотвращению и устранению негативных процессов на земле предусмотрено разработать правовые, нормативные, технические акты, регулирующие организацию и ведение мониторинга земель.

Предусматривается обеспечить:

своевременное выявление изменения состояния земель и оценку этих изменений,

 прогноз и выработку рекомендаций по предотвращению последствий негативных процессов,

совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования технических средств и технологий мониторинга земель.

 

1.2. Предмет земельного права

 

а) Теоретическое определение предмета отрасли земельного права

 

Необходимо изучать земельное право, особенности его предмета, метода, учитывая специфику отрасли.

Для получения профессиональной квалификации юристу необходимо правильно определить предмет правового регулирования для того, чтобы решить, какой конкретно нормативно-правовой акт применим в данном случае.

Ошибки в определении предмета правового регулирования ведут к значительным ошибкам в правоприменительной практике. Бывает сложно определить предмет правового регулирования, когда земельные отношения находятся в определенных связях с другими видами отношений, в первую очередь с гражданскими, особенно после принятия нового Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), в котором изменены приоритеты в правовом регулировании земельных отношений и нормы гражданского законодательства выходят на первое место, а разве это допустимо? В этом случае применяется не только земельное законодательство, но и законодательство, соответствующее сложному составу регулируемых отношений в сфере пользования землей. Например, при решении вопроса о взыскании убытков, возникающих при изъятии земель, применяются наряду с нормами ЗК РФ соответствующие нормы гражданского, гражданско-процессуального и другого законодательства. Отношения платного использования земель регулируются финансовым и земельным законодательством.

Имущественные отношения, возникающие при распоряжении земельными участками, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ЗК РФ.

Российское право имеет сложную структуру. Оно делится на отрасли, подотрасли, институты, субинституты, правовые нормы и другие более дробные элементы. При этом нормы отрасли права регулируют самостоятельный круг волевых отношений, который является предметом правового регулирования. Отрасль права является наиболее крупным подразделением российского права.

Земельное право выступает традиционно обособленной частью права. Как отрасль, оно представляет собой системно упорядоченную совокупность норм, выраженную государством и направленное на регулирование общественных отношений по поводу рационального использования земель и сбережения земли как национального богатства.

Основным вопросом при определении предмета отрасли права является, выделение круга общественных отношений. Земля имеет важное значение и является, прежде всего, первичным, естественным, вечным, саморегулирующимся средством производства. Она – дар, данный всем людям, живущим на ней. Она – наш единственный дом, и другого у нас не будет. Поэтому люди должны осознать всю важность этой проблемы.

Изучение предмета «земельное право» должно начинаться с изучения предметам в первую очередь его особенностей. Это позволит выработать зрелое отношение каждого студента к поставленной проблеме, позволит избежать непоправимых последствий. Ведь на земле придется жить нам, нашим детям и внукам. Актуальность этого вопроса обусловлена тем, что его решение направлено в будущее и зависит только от нас.

В соответствии с общей теорией права, предметом отрасли являются общественные отношения, которые урегулированы нормами права. Предмет правового регулирования является главным основанием для выделения определенных общественных отношений в отрасль, так как в нем заложена объективная необходимость регламентации определенного комплекса общественных отношений. Предмет правового регулирования – это сформировавшаяся в системе общественных отношений группа, требующая самостоятельного регулирования. Раскрыть предмет отрасли права – значит раскрыть содержание и характер всех тех земельных отношений, которые сложились в обществе на базе форм собственности хозяйствования на земле. Особенности земли как объекта правоотношений влияют на особенности земельных отношений, придавая им особую структуру. В предмет земельного права входят элементы административных, имущественных, финансовых и других отношений из-за специфики объекта правового регулирования земельного права – земли.

 

б) Земельные отношения как предмет отрасли земельного права

 

Предметом отрасли земельного права является особый круг общественных отношений по поводу земли (земельных отношений).

Земельные отношения – отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, земельными участками, а также по поводу государственного регулирования земельных отношений. Их специфика отражает уникальность предмета, по поводу которого они возникают. Предметом земельного права являются земельные отношения, имеющие некоторое экономическое содержание, специфика этих отношений обусловлена уникальными, незаменимыми и другими природными свойствами земли как объекта общественных отношений. Земельные отношения возникают между органами государственной власти, местного самоуправления и юридическими лицами, а также физическими лицами по поводу владения, пользования, распоряжения землей. Это является сферой действия земельно-правовых норм и лишь отчасти гражданских.

Регулирование земельных отношений основывается на сочетании регулирования использования земли в качестве природного ресурса, объекта недвижимости и основного средства производства: многообразии форм собственности на землю и другие природные ресурсы: широких правомочиях субъектов РФ и органов местного самоуправления на регулирование земельных отношений на своих территориях; признания равенства участников земельных отношений в защите своих прав на землю; недопустимости противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей; государственном управлении землями независимо от форм собственности и иных прав на землю.

Участниками земельных отношений является Российская Федерация: субъекты РФ, муниципальные образования, предприятия, организации, учреждения и граждане РФ.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут выступать участниками земельных отношений на условиях, предусмотренных ЗК РФ.

Объектами земельных отношений являются земельные участки и права на них.

в) Специфика земельных отношений

 

При определении предмета правового регулирования в области земельных общественных отношений необходимо помнить, что:

1. В него входят не всякие, а лишь волевые общественные отношения, т.е. такие, которые зависят от воли людей и могут быть изменены ими. Например, проведение или непроведение работ по повышению плодородия почв зависит от воли людей, а значит, они входят в предмет правового воздействия.

Вместе с тем не всегда человек волен немедленно восстановить земли, загрязненные сверх допустимых концентраций химическими или иными веществами. В связи с этим ЗК РФ дает право пользователям земли консервировать указанные земля в порядке, установленном Правительством РФ.

2. Предмет правового регулирования составляют не всякие волевые общественные отношения, а лишь те, которые возможно урегулировать правовыми нормами. Так, законом невозможно обязать исполнителей создать благоприятную окружающую среду и выгодное людям состояние природных ландшафтов, так как это зависит не только от их воли, но и от многих факторов состояния очистных сооружений, для которых не всегда можно приобрести необходимое оборудование; состояния окружающей среды соседних регионов, на которые не может распространяться юрисдикция органов данной административно-территориальной единицы; последствий, возникающих в результате деятельности предыдущих поколений, от других обстоятельств. В этой связи ЗК РФ определяет лишь цели землеустройства: улучшение (а не создание) природных ландшафтов.

3. К предмету правового регулирования относятся также волевые и поддающиеся правовому регулированию общественные отношения, которые нуждаются (с позиций государства и общества) в урегулировании правовыми средствами. Например, невозможно оставить без правового регулирования отношения по установлению нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве, в связи с чем земельное законодательство определяет обязанности для всех пользователей земли в интересах охраны плодородия почв, охраны здоровья человека и окружающей среды.

4. В предмет правового регулирования включены не всякие общественные отношения, а лишь такие, которые могут быть урегулированы правовым путем. Эта допустимость регламентируется нормами международного права. Так, недопустимо применять российское законодательство в противоречии с международными договорами РФ или законодательный орган РФ не вправе превысить свои полномочия, определенные Конституцией РФ.

5. Наконец, в предмет правового регулирования входят лишь те общественные отношения, которые подпадают под действие правовых норм. Например, правовой обязанностью всех пользователей землей является повышение плодородия почв, однако они не обязаны искусственно создавать почвенный гумус, поддерживать необходимые условия для жизнедеятельности почвенных организмов, создавать какой-то новый тепловой, воздушный, солевой, водный и иной режим почв. Это все является средством, обеспечивающим предусмотренный законом уровень плодородия почв, и вопрос о том, как применять эти средства, законом не регламентируется.

Следовательно, предметом правового регулирования земельного права являются волевые общественные отношения, которые нужно, возможно и допустимо урегулировать правовыми нормами и которые подпадают под действие правовых норм.

Предмет правового регулирования можно подразделить на фактически находящийся в сфере правового регулирования и потенциальный.

Первый включает в себя земельные отношения, предусмотренные в действующем законодательстве.

Предмет второго составляют те общественные отношения, которые не урегулированы законом, хотя и остро в этом нуждаются. Например, законом следовало бы урегулировать критерии мелиоративных мероприятий, пределы воздействия на окружающую среду, ответственность за последствия неправильных мелиоративных мероприятий и т.п.

Предмет потенциального регулирования обусловлен, как правило, пробелами в законодательстве, отсутствием надлежащего опыта правового регулирования в силу новизны общественных отношений, которые по своей природе постоянно претерпевают изменения, развиваются, усложняются, находясь в постоянной динамике, политическими мотивами и другими причинами.

В отдельных случаях закон предусматривает механизмы преодоления подобных пробелов в правовом регулировании. Так, согласно ст. 10 ГПК (Гражданско-процессуального кодекса), суд вправе в сходных случаях применять аналогию закона (т. е. применять закон, регулирующий сходные отношения), а иногда и аналогию права (применять общие начала и смысл действующего законодательства).

Итак, предмет потенциального правового регулирования находится в сфере действия не столько правовых норм, сколько практики их применения. Например, порядок возмещения убытков, возникающих в результате нарушения земельного законодательства, осуществляется по аналогии возмещения убытков в сфере промышленного производства, хотя в земельных отношениях действуют объективные законы природы, не присущие промышленному производству.

Перечисленные общие черты характерны для предмета регулирования любой отрасли права. Земельное право имеет свою специфику. Она обусловлена тем, что объектом отношений является земля.

 

г) Земля как уникальный объект правового регулирования. Определение понятия «земля» и других терминов земельного права

 

Отсутствие в российском законодательстве понятий «земля», «почва», «земельный пай» и «земельный строй» и, конечно, земельных отношений затрудняет определение предмета земельного права.

Для того чтобы определить предмет земельного права, необходимо раскрыть содержание термина «земля». Он многогранен и имеет несколько значений. В том случае, когда мы говорим о Земле как планете Солнечной системы, одном из космических объектов, то она является объектом правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идет об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также всей совокупности материальных и культурно-бытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В этом случае эти отношения изучаются экологическим правом.

Широкое распространение имеет понятие «земля» – поверхностный слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, над которой осуществляется суверенитет Российской Федерации.

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ним.

Однако объектом земельных отношений выступает не земля вообще, а конкретный земельный участок, часть поверхности земли, имеющая установленные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в земельном кадастре и документах государственной регистрации.

Выделение земельного права в самостоятельную отрасль права породило необходимость разъяснения в законодательстве различных терминов земельно-правового характера, что позволяет установить единообразие в толковании и правоприменительной практике.

Часть земельного участка определенная площадь соответствующего земельного участка, которая может быть отграничена на местности и превращена в самостоятельный объект земельных отношений и гражданского оборота, в котором может также участвовать земельная доля – условная часть права на один и тот же земельный участок, принадлежащий нескольким лицам; не отграниченная на местности, имеющая целевое назначение, усредненное количественное и качественное выражение в праве общей собственности на землю.

Земельный пай стоимостное выражение земельной доли, внесенный в уставный капитал коммерческой организации.

Земельный строй РФ – совокупность земельных отношений, сложившихся в обществе на основе существующих в нем форм собственности на землю (частной, государственной, муниципальной и иных) и соответствующие им формы владения, пользования и распоряжения землей. Реформирование правового регулирования земельных отношений не сняло надобности в разработке понятия «земля», а, наоборот, аккумулировало эту потребность, так как принимаемые в последнее время федеральные законодательные акты имеют в качестве обязательной вступительной части систему понятий и их определений.

Выработка понятия «земля» позволит определить ее место в иерархии других природных ресурсов, тесно связанных с землей.

Вопрос о критериях формирования правовых понятий природных объектов исследован в земельно-правовой науке недостаточно и продолжает оставаться значительным пробелом, препятствующим выработке указанных понятий.

Анализ же земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ведущими в указанных критериях являются такие свойства природных объектов, которые обусловливают необходимость принятия особых мер со стороны государства, позволяющих обеспечить рациональное использование этих объектов.

Понятие термина «земля» раскрывается лишь в ГОСТе 26640-85 «Земли. Термины и определения», в п.1 которого сказано, что земля – это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства. Это определение, безусловно, имеет практическую ценность, позволяет правильно вести земельно-кадастровую документацию и разрешать земельные споры. Однако оно не снимает потребности в разработке понятия «земля» как объекта правовых отношений. Указанное определение хотя и содержит в себе свойства земель, имеющие значение для правового регулирования земельных отношений, но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов недостаточно раскрыть важнейшие элементы этих свойств. Кроме того, ГОСТы не имеют законодательной силы, поскольку являются лишь нормативными документами по стандартизации, и обязательные к исполнению требования в них касаются лишь ограниченного круга вопросов.

 

д) Особенности земли как объекта правового регулирования

 

Земля как объект правового регулирования выполняет троякую роль:

1. В экологическом понимании это природный объект, составная часть природной среды, взаимодействующая с другими объектами природы – лесами, недрами, водами, а в широком смысле охватывающая все природные ресурсы.

2. С экономической стороны земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельности – является материальной базой всякого производства. Она – источник (ресурс) для удовлетворения самых разнообразных потребностей человека.

3. В социальном отношении это объект собственности. При капитализме решающее значение земли для регулирования земельных отношений имеет социальная функция земли. При социализме земля является в одних странах исключительной собственностью государства, а в других наряду с государственной, кооперативной, частной и личной собственностью.

В РФ вся земля находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а земельный фонд России в зависимости от основного целевого назначения делится на категории.

Данный объект общественных земельных отношений накладывает существенный отпечаток на предмет земельного права в силу того, что земля имеет свойства, которые не могут игнорироваться законом. Земля является единственным местом обитания человека. Она – наш родной дом, поэтому человек не может покинуть Землю и переселиться в космос или на другие планеты. Жить человек может только на Земле. Земля кормит человека и растит его, а когда-нибудь примет в свое материнское лоно. Земля – основа основ бытия. Она является своего рода всемирным общежитием, а поэтому каждое уходящее поколение оставляет в наследство потомкам следы своей деятельности.

Отсутствие стоимости земли не исключает денежной оценки земли в целях ее наиболее эффективного использования.

Земля – важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и горном промысле и пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов.

Из сказанного вытекают следующие особенности правового регулирования земельных отношений:

а) земля обладает уникальными, невосполнимыми человеком, только ей присущими свойствами, она для каждого человека составляет основу жизни, условие его существования, источник удовлетворения его естественных нужд и потребностей, а также место хозяйственной и иной деятельности, способной изменить экологическую обстановку как в регионе, так и в планетарном масштабе, поэтому каждый человек должен быть собственником этого бесценного дара. В силу этого основным субъектом земельной собственности должны быть граждане РФ.

В первом случае, когда земля выступает как важнейший природный ресурс, основа жизни и общенациональное достояние, речь должна идти о земле как компоненте природы, биосферной категории.

Когда же речь идет об отношениях, возникающих при хозяйственном использовании земли, то этот аспект требует рассмотрения земли как пространственного операционного базиса для размещения производительных сил, основного средства производства в сельском хозяйстве, т.е. как экономической категории;

б) деятельность государственных органов, организаций и граждан относительно земли осуществляется, как правило, с учетом интересов не только настоящего, но и будущих поколений. Так, недостатки земельной реформы 1861 г. (отмена крепостного права), при которой не учли ее экологических последствий, привели к значительным трудностям современного земледелия, поскольку крестьяне, вытесненные в результате реформы на худшие земли, вовлекли в неправильную систему обработки склоны оврагов, положив начало почвенно-эрозионным процессам. Уже в начале прошлого десятилетия гибель почв от эрозии почти в десять раз превышала объем естественного почвообразования (возрождения почв). Еще более удручающее положение сложилось после четырехлетнего проведения земельной реформы в России 1990–1994 гг., развала АПК, когда Россия оказалась на пороге экологического кризиса. Достаточно сказать, что из 134,2 млн. га пахотных земель около 55 млн. га – это земли эрозированные, и ежегодно к ним прибавляются 0,4–1,5 млн. га. Каждый год оврагов становится больше на 80–100 га;

в) распоряжение землей на данной территории реализуется через органы местного самоуправления (их администрации); в результате чего должно пресекаться преобладание частных или ведомственных интересов над общенародными.

Так как земля является единственным местом обитания всего живого, государство в публичных интересах должно осуществлять наблюдение за состоянием земель посредством мониторинга, который должен осуществляться в целях:

1) своевременного выявления и прогнозирования развития негативных последствий, влияющих на качество и состояние земель, разработки и реализации мер по предотвращению этих процессов;

2) оценки эффективности этих землеохранительных мероприятий;

3) информационного обеспечения управления и контроля в области использования и охраны земель, которое должно включать:

– регулярные наблюдения за состоянием земель, количественными и качественными показателями;

– сбор, хранение, пополнение и обработку данных наблюдений;

– создание и ведение банков данных;

– оценку и прогнозирование изменения состояния земель.

Государственный мониторинг земель является составной частью системы государственного мониторинга окружающей природной среды. Государственный мониторинг должен осуществляться по кадастровым категориям, угодьям, зонам. Важность земли как места обитания и как источника естественного богатства порождает необходимость принятия специализированных федеральных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998 г.* устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков, хозяйственной деятельности.

 

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 3390.

 

Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).

Государственный контроль за воспроизводством плодородия таких земель и их рациональное использование проводится в целях соблюдения собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков требований закона.

Земля – важнейший компонент природной среды, который функционирует по законам живого организма, способствует очищению атмосферы, хранит водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Земная поверхность имеет территориальные ограничения, она не может быть произвольно увеличена людьми в зависимости от их потребностей. Равным образом она не подлежит замене никаким другим средством производства, не устаревает и не изнашивается, как это происходит в отношении орудий и средств производства. При рациональном использовании земли ее плодородие постоянно возрастает, что, в свою очередь, влияет на ценностные характеристики данного объекта. Это, безусловно, свидетельствует о том, что земельные отношения являются отношениями особого рода и не могут, как предлагают некоторые ученые, устанавливаться и определяться нормами гражданского права, а должны регулироваться нормами земельного права с учетом норм гражданского права только в части, не урегулированной нормами земельного права.

Как известно, в новый ГК РФ включена отдельная глава (17), посвященная земельным отношениям. С правовой и экономической точки зрения, ценность земли определяется особенностями, спецификой свойств и признаков, отличающих ее от других имущественных объектов. Это означает, что отношения отныне должны регулироваться и гражданским законодательством. Однако согласно части 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельного законодательства. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные отношения должны регулироваться нормами земельного права.

Дело в том, что статьи 72 и 73 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, устанавливают, что гражданское законодательство находится в ведении РФ, а земельное законодательство – в совместном ведении РФ и ее субъектов. Требуется более четкое разграничение сфер применения земельного и гражданского законодательства.

Новая Конституция РФ (ст. 5, 35, 71, 72 и др.) и принятые в ее развитие нормативно-правовые акты, в частности Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», положили начало делению и неделимой природной среды по «этажам», на собственность федеральную, субъектов РФ, муниципальную, частную, общую и др.

Справедливо замечание профессора Г.В. Чубукова о том, что гражданское право не обладает правовым инструментарием учета многообразия и специфики земли как объекта земельных отношений. Оно определяет единые унифицированные правила гражданского оборота и собственности на землю без учета ее уникальных специфических особенностей.*

 

*Подробнее по этому вопросу см. : Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Государство и право. 1995.№9. С.49,а также: Духно Н.А. и Чубуков Г.В. Земельный правопорядок и ответственность. М. 1998. С. 23-30.

 

Конституция закрепила процесс «овеществления» всех природных ресурсов и природной среды в целом, а Гражданский кодекс РФ в ст.ст. 130, 214 и др. объявил все природные ресурсы (естественную природную среду) имуществом со всеми вытекающими из этого последствиями. Таким образом было произведено изъятие всех природных ресурсов и всей природной среды в целом из сферы земельного и экологического права, включив их в сферу действия гражданского права.

Особо следует также отметить, что ч. 1. ст. 9 Конституции РФ, устанавливая, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а вторая часть ст. 9 передает эти объекты в частную и иные формы собственности. Разве это не парадокс? Следует также подчеркнуть, что объявление в ГК РФ всех природных ресурсов имуществом противоречит ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения права на природные ресурсы, основу жизни и деятельности народов России, законные интересы, право каждого на благоприятную окружающую среду.

Представляется, что природные ресурсы (объекты) могут участвовать в обороте, но не на основе частной собственности как имущественной категории, а на основе публичности этой собственности, которая принадлежит всему многонациональному народу, проживающему на территории России.

Однако необходимо отметить, что проводимая с 1990 г. земельная реформа в России, когда на смену административным методам правового регулирования земельных отношений пришли экономико-правовые, когда конституционно было закреплено многообразие форм земельной собственности и хозяйствования на ней, признание земли имуществом, введение платности землепользования, что способствовало формированию земельного рынка и обусловило принятие нового земельного и гражданского законодательства. Все это в корне изменило старое представление о характере и содержании земельных отношений.

Исследуя вопрос о соотношении гражданского и земельного права, следует отметить, что при регулировании земельных отношений необходимо использовать понятийный аппарат и основные принципы, установленные гражданским законодательством, а в земельном законодательстве должна отразиться тенденция земельных отношений, вытекающая из того факта, что земля является особым объектом, который охраняется и используется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому перед земельным правом встают новые задачи в связи с усложнением предмета этой отрасли права.

В силу специфических свойств земли ее оценка в денежном исчислении не соответствует действительной стоимости и, возможно, будет долго отставать от нее из-за непрерывно возрастающей ценности земли.

В условиях рыночной экономики цена земельных участков определяется, исходя из спроса и предложения, и имеет постоянную тенденцию к росту.

Все это породило необходимость учета земельных ресурсов в виде земельного кадастра, регистрации сделок с землей; требуются критерии рациональности землепользования на всех землях путем кадастровых оценок.

С учетом указанного обстоятельства устанавливается и налогообложение. Например, налоги устанавливаются и изменяются в зависимости от состояния земельных участков, а не по результатам хозяйственной деятельности (ст. 3 Закона РСФСР «О плате за землю»).

Так как земля является важнейшим компонентом природной среды, необходимо усилить ответственность за преступления против земельной безопасности. В частности, Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления»* указывает, что в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства необходимо обеспечить такое правильное правоприменение, т.к. высокая степень общественной опасности преступлений в этой сфере обусловлена тем, что объектом посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен исходить не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, т.е. вред, нанесенный растительному и животному миру, а также всей экосистеме в целом.

 

*Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.

 

Земля представляет собой весьма сложный хозяйственный объект, обладающий множеством различных свойств и в силу этого находящийся в сфере деятельности различных отраслей права:

а) государственного, нормами которого регулируются административно-государственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. Так, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, может быть установлен, по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления (местной администрацией), особый режим использования земель;

б) административного, определяющего систему и компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений, устанавливающего ответственность за различные виды земельных правонарушений, и т. п.;

в) гражданского, нормы которого особенно расширили сферу правового регулирования земельных отношений после принятия нового ГК РФ в 1994 г. В него включено большое количество норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права. Восстановление категории «недвижимое имущество», т.е. объектов, неразрывно связанных с землей (строений, сооружений, мелиоративных систем), введение купли-продажи земли, земельного рынка, ипотеки и др. – все это должно способствовать возрастанию норм гражданского права в регулировании земельных отношений.

В юридической литературе шел спор, можно ли признать земельные отношения имущественными. Еще с 60-х годов было признано, что земельные отношения имеют некоторый имущественный характер. В связи с проводимой земельной реформой, принятием нового земельного законодательства, Конституции, Гражданского кодекса, который разрешает сделки с землей, формирует земельный рынок, вопрос о признании имущественного элемента в земельных отношениях приобретает положительное значение. ГК РФ восстановил категорию земельной недвижимости. Но земля – недвижимость особого рода, которая требует особого правового регулирования, отличающегося от регулирования другого имущества. Отнесение части земельных отношений к гражданскому праву основано на ошибочном определении, данном в ст. 128 ГК и ст. 130 ГК, где земля называется недвижимым имуществом наряду с другим имуществом, не имеющим уникальных особенностей земли. Поэтому требуется работа над изменением ГК РФ и приоритета земельного права в регулировании земельных отношений перед нормами гражданского права. В ст. 128* следует указать, что вещами являются предметы материального мира или духовной культуры – продукты человеческого труда, а не самой природы, удовлетворяющие потребности людей и не имеющие устойчивых связей с природной средой. В ст. 130 необходимо отметить, что земля является абсолютно недвижимой, а все остальные вещи – относительно недвижимые, т.к. они, в принципе, переместимы при желании человека.

Эти изменения позволяют изъять земли и природные ресурсы из сферы правового регулирования Гражданского кодекса и включить эти отношения в сферу регулирования земельного права.

Земельные отношения имеют имущественное содержание, но в силу своих уникальных и специфических особенностей земля не может стать в полном смысле имуществом, потому что является продуктом самой природы, не имеет и не может иметь имущественной основы. В условиях рынка земли ей придается конъюнктурная оценка и видимость имущественной ценности, следовательно, сделки с землёй не должны определяться по правилам имущества, которое является объектом гражданского права.

Объявление в ГК РФ природных ресурсов имуществом противоречит ч.1 ст. 9, ч.2 ст. 36 и ст. 42 Конституции РФ, так как нарушает неотчуждаемые и принадлежащие всем от рождения права на природные ресурсы – основу жизнедеятельности народов России, право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 2, 7,17, 18, 41,42, 58 Конституции РФ).

Происходящие изменения земельного строя, замена государственной монополии на землю частной, муниципальной и иными формами собственности, введение купли-продажи и разрешение других сделок с землей, формирование земельного рынка вызвали появление взглядов на пересмотр соотношения земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений. Эти взгляды во многом спорны, их нельзя не брать в расчет. Законодательный аспект проблемы таков: Указом Президента от 24.12.1993 г. «О приведении в соответствие земельного законодательства Конституции РФ» были отменены 63 статьи Земельного кодекса. Был создан правовой вакуум в сфере регулирования земельных отношений, чем и воспользовались цивилисты. В принятом Указе Президента от 27. 10. 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии земельной реформы в РФ» проявилась тенденция к сужению сферы регулирования земельных норм. Статья 1 указывает, что совершение сделок с землей регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного и иного специализированного законодательства. Правовой беспредел поставил вопрос о пересмотре соотношения этих отраслей. Теперь ясно, что земельное законодательство осталось без правового инструмента – Земельного кодекса, своеобразной земельной конституции. Яркий пример перехода от принципа приоритета земельного права к гражданскому являет сам ГК РФ, в нем нормы о земельных отношениях построены по принципу гражданских норм (автономия воли, недопустимость вмешательства, свобода распоряжения имуществом, запрет ограничения количества имущества в собственности одного лица и т.д.), ГК РФ должен регулировать земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы нормами земельного права. Земельное право основывается на наличии у субъекта собственности не только прав, но и обязанностей рационального использования земель в соответствии с целевым назначением, сильным государственным контролем за соблюдением этой обязанности.

Приоритетность применения специального земельного законодательства в регулировании земельных отношений основывается на общественном сознании социальной функции земли в нынешних условиях, ее социальной значимости, объективно существующей ограниченности. Поэтому на первое место в использовании земли должны ставиться не интересы пользователя либо собственника (на чем особенно делают акцент цивилисты), а интересы общества, социальная целесообразность.

Таким образом, правовое регулирование земельных и гражданских отношений базируется на принципиально противоположных основаниях.

В связи с изложенным встает вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства и определении приоритетности земельного законодательства в регулировании земельных отношений, которое сейчас поставлено под сомнение.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, не регулируется нормами гражданского законодательства большая группа земельных имущественных отношений, которые основываются на административном акте или ином властном подчинении одной стороны другой. Анализ п. «о» ст. 71 и п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует определенное несоответствие между уровнями земельного законодательства, которое отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, и гражданского законодательства, которое отнесено только к ведению РФ. Это несоответствие мешает более эффективному применению земельного и гражданского законодательства.

Гражданское право, таким образом, основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное – на обеспечении рационального использования и охраны земель как основы жизни и деятельности общества.

Указанные различия между гражданским и земельным законодательством в разных странах мира имеют свои особенности, но в целом они достаточно стабильны и существуют независимо от социального строя и форм собственности на землю.

Исходя из всего вышеупомянутого, отметим, что простое применение цивилистических конструкций к такому объекту, как земля, требует в первую очередь обязательного учета ее особенностей как уникального природного объекта и .предмета труда.

Сложившаяся ситуация в правоприменительной практике не может быть признана удовлетворительной, так как регулирование земельных имущественных отношений – это правовая сфера особого рода, которая в силу специфики объекта должна быть отнесена к земельному праву с использованием норм гражданского права;*

 

*Подробнее об этом см.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994.№ 7.

 

г) трудового, поскольку хозяйственная эксплуатация земельных участков осуществляется работниками предприятия, труд которых регулируется преимущественно трудовым правом. Так, на сельскохозяйственные посевные, уборочные и иные полевые работы распространяется режим рабочего времени; приемы и технологии сельскохозяйственных работ не должны противоречить нормам охраны труда; за нарушения правил полевых работ виновные в этом работники могут привлекаться к дисциплинарной ответственности;

д) экологического, поскольку земля представляет собой часть экологической системы, одновременно входя в качестве важнейшего элемента в систему биосферы, являясь частью космической системы. Земля – важнейший природный ресурс, главное средство производства в сельском, лесном хозяйстве и горном промысле, пространственный базис для размещения зданий, строений, сооружений и других объектов;

е) аграрного права, предметом которого являются аграрные отношения, включающие комплекс земельных, организационно-управленческих, имущественных, трудовых и иных отношений, в которых земля выступает основным средством производства.

Кроме того, земледелие косвенно влияет и на жизнедеятельность людей, а значит, и входит в предмет правового регулирования законодательства о здравоохранении. Так, за нарушение требований к качеству выпускаемой продукции глава крестьянского хозяйства (двора) несет финансовую или уголовную ответственность (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»).

Земельным же правом регулируются преимущественно экономические земельные отношения: отнесение земель к категориям по основному целевому назначению; порядок предоставления и изъятия земель; установления и изменения режима их использования; кадастровые отношения; земельные отношения в части земельных споров и т. п.

Как уже отмечалось, земельные отношения имеют имущественное содержание. В силу своих специфических особенностей земля является имуществом особого рода. Она не имеет и не может иметь стоимости. Ей придается лишь видимость имущественной ценности. В условиях рыночных отношений цена земли определяется по закону спроса и предложения, она имеет тенденцию к увеличению, так как потребность в ней все время возрастает ввиду ограниченности плодородных и расположенных в более благоприятных условиях земельных участков, в которых постоянно нуждаются люди. Этот фактор активно используется любителями спекулятивных сделок. Для предупреждения этих негативных последствий земельный рынок должен регулироваться государством. Сделки с землей не должны определяться по тем же правилам, какие действуют при продаже различного имущества. Это и обусловливает, что сделки с землей должны регулироваться земельным законодательством, которое точнее отражает естественную природу и значимость земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Однако в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного и иного специального законодательства и данного Указа.

Но уже в Общей части вновь принятого ГК РФ говорится о том, что эти сделки должны регулироваться только гражданским законодательством, С такой позицией вряд ли можно согласиться.*

 

*Подробнее об этом см.: Чубуков Г.В. Право и земельная недвижимость. М. 1994. С.15 и др.

 

Вопрос о недвижимости земли как об особом роде имущества требует специального исследования. Земля является недвижимым объектом и в отличие от движимого имущества не может перемещаться в пространстве (если не принимать во внимание естественное вращение ее вокруг Солнца в космическом пространстве).

Как представляется, к недвижимым вещам относятся земельные участки, недра и все, что прочно с ними связано (ст. 130 ГК РФ), т.е. объекты, перемещение которых без ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, строения, сооружения и др., но это определение нуждается в существенной корректировке. Данное обстоятельство порождает зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на этих участках. Так, при переходе права собственности на строение переходит и право на землю, как правило, в размере, пропорциональном долям собственности на это строение (при общем домовладении).

При переходе к исследованию понятия недвижимости, объединяющим фактором является то, что земля – «первичный» и абсолютно необходимый элемент недвижимого имущества. Без земли нет недвижимости. Земля же, независимо от того, размещено ли на ней другое имущество, сама по себе является недвижимостью, а все, что на ней расположено, является движимым имуществом. Однако при данном определении недвижимого имущества земля является одним из элементов недвижимости. К ней относятся и другие объекты, но земля среди них играет главенствующую роль. Представляется, что необходимо каждой части недвижимости придать свой правовой статус на законодательном уровне.

Установление режима хозяйственной эксплуатации земель, передача и изъятие земель в пользование, аренду, владение или продажа в собственность происходит путем специальных землеустроительных действий.

Вместе с изменением режима земельных участков происходит перемещение собственников и других пользователей землей на участок с новым режимом. Так, с предоставлением земельного участка фермеру, последний переселяется на него, обзаводится хозяйственными и иными постройками, осуществляет разработку и окультуривание земель.

В земельных отношениях особую значимость обретает институт соседства, который является неизбежным следствием неперемещаемости землепользования. Этот институт порождает права и обязанности:

по взаимоограничению соседского землепользования;

по ущемлению соседского землепользования в пользу того, кто имеет наивысшую общественную значимость.

Земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает:

а) дифференциацию правового режима в зависимости от категорий, угодий, зон и других особенностей земель. Так, земли подразделяются на категории по основному целевому назначению: на угодья – по непосредственному целевому назначению; на зоны в зависимости от близости к тем частям земельных участков, которые в силу своих особых свойств обладают особым режимом использования;

б) экономико-правовой режим выравнивания условий хозяйствования на земле. Например, освобождаются от платы за земельные участки лица, осуществляющие их сельскохозяйственное освоение, на весь период, предусмотренный проектом производства работ; не взимаются с предприятий и граждан земельный налог и арендная плата за землю, находящуюся в периоде ее сельскохозяйственного освоения.

Природная неоднородность земель определяется различными типами почв. Почва – это особое природное тело. Она образуется на поверхности земли в результате взаимодействия органической и неорганической природы. Важнейшим свойством почвы является плодородие. Оно обусловлено наличием в почве органического вещества – гумуса. Благодаря плодородию, почвы являются величайшим природным богатством, пользоваться которым нужно очень разумно. Впервые выделил почву как «особое тело» В.В. Докучаев.

Почвы образуются очень медленно. Проходят тысячелетия с момента появления первых организмов на горных породах до полного формирования почвы. За 100 лет мощность почвы увеличивается всего на 0,5–2 см. Почва состоит из твердой, жидкой, газообразной частей и живых организмов. В.В. Докучаев назвал почву «зеркалом природы», подчеркивая тем самым, что она отражает взаимодействие всех компонентов природы, являясь результатом этого взаимодействия. Деятельность человека влияет на образование почв. Минеральная часть почвы состоит из частиц песка, ила, глины, щебня. На ее долю приходится более 80–90% объема почвы.

Более 100 лет назад В.В. Докучаев доказал, что размещение почв по поверхности земли подчинено закону зональности. В РФ широтная зональность выражена ярче, чем в других странах мира. Это связано с большой протяженностью России по меридиану и с преобладанием равнинного ландшафта. С севера на юг территории РФ сменяют друг друга: мерзлотнотаежные, тундровые, глеевые, подзолистые, дерново-подзолистые, серые лесные, черноземы, каштановые и бурые, серо-бурые почвы, почвы полупустынь, солончаки, торфяно-болотные почвы.

В РФ на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится около 13 % земельного фонда, в том числе пашни – около 8%. Лесами занято 40 % территории.

Площадь сельскохозяйственных угодий России – 222 млн. га, в том числе:

Пашни – 132 млн. га;

Сенокосы – 23, 5 млн. га;

Пастбища – 64,5 млн. га;

Земля ограничена в пространстве, которое не может увеличиваться подобно тому, как увеличивается объем имущества. Это порождает потребность в рациональной эксплуатации земель: экономном использовании территории земель, но достигается совмещением располагаемых на ней объектов, нормировании отвода земель в пользование и собственность; ограничении изъятия ценных угодий для несельскохозяйственных нужд; эффективном использовании земель сельскохозяйственного назначения.

Подводя итог изложенному, можно охарактеризовать предмет земельного права следующим образом:

1. Предметом земельного права являются общественные земельные отношения, имеющие свое экономическое содержание.

2. Специфика данных общественных отношений обусловлена природными особенностями земли как уникального объекта общественных отношений.

3. Земельные отношения – это общественные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей, находящиеся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права. Можно дать определение земельного права как отрасли права.

Земельное право – самостоятельная отрасль права, направленная на регулирование земельных отношений в Российской Федерации, ее субъектах, муниципальных образованиях, у юридических лиц и граждан и имеющая своей задачей закрепление, совершенствование и создание эффективного земельного строя в России, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, который обеспечивает рациональное использование и охрану земель, надлежащие условия равноправного развития различных форм хозяйствования, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды и охраны земельных прав граждан и других пользователей землей.

 

1.3. Методы правового регулирования земельного права. Земля как объект правового регулирования

 

Адекватным ценности земли как объекту правовых отношений должно быть и регулирование земельных отношений, поскольку землю нельзя приравнять ни к одному имущественному объекту.

Особенности земельно-правового регулирования и выделение земельного права в особую отрасль обусловлены специфическими свойствами земель. Земля представляет собой единственное место обитания всего живого, она является полностью недвижимой. Земля, обладая свойством территории, пространственного базиса для размещения объектов промышленности, является и базисом для размещения природных объектов. При этом она является частью окружающей среды. Будучи частью природы, земля обладает, как и другие природные объекты, биопотенциалом в виде плодородия почв, представляющего собой бесценное народное достояние. Поэтому практически все нормы земельного права пронизывает обязанность всех пользователей землей сохранять и увеличивать почвенное плодородие своих земельных участков.

Бесценность биопотенциала земли не может быть выражена никакой денежной оценкой. Поэтому земельный учет осуществляется особыми методами земельного кадастра, учитывающего как специфику земель, так и их ценность.

Кадастровый учет особо необходим в связи с устойчивой неоднородностью земли, которая бесконечно многообразна в своих различных проявлениях. Такое построение земельно-правового регулирования осуществляется с учетом объективно существующих свойств и особенностей земель.

Россия обладает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия земли.*

 

*См. Постановление правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694, которым утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в РФ на 1999-2002годы». СЗ РФ. 2000. № 27. Ст.379.

 

Перед Россией стоит сложная задача завершения реформирования земельных отношений и создания российской национальной системы землепользования.

Государственный земельный кадастр ведется в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами.

 

1.4. Методы правового регулирования земельных отношений

 

а) Теоретическое определение метода правового регулирования

 

При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод – как регулирует, то есть метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.

Метод – установленный законодательством способ воздействия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в определенных ситуациях.

Способ воздействия – это установленное законодательством положение, которое изменяет поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.

Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. В условиях формирования рынка земли и рыночных отношений необходимо выявить методы с учетом особенностей режима правового регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отрасли. Методы правового регулирования обусловлены характером регулируемых отношений, для которых подбираются адекватные им приемы и способы правового воздействия.

Структура методов не является точным отражением структуры регулируемых общественных отношений. В отдельных случаях, когда этого требует обстановка, к однородным общественным отношениям могут быть применены различные методы правового регулирования.

Как отмечалось, земельное право – сложное образование, обладающее сложным методом. Его специфика заключается в том, что он сочетает в себе властно-авторитарные черты (власть и подчинение) и автономные (юридическое равенство).

Метод земельного права в сравнении с методами других отраслей получает новое содержание, отличающее его от любой другой отрасли.

Метод земельного права – это совокупность способов и приемов воздействия на поведение людей, которая способствует характеру и природе земли как уникального природного ресурса, необходимого всем гражданам.

Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диспозитивный.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений

Императивный метод правового регулирования выражается в установлении субъектов правоотношений и запретов, не подлежащих исполнению.

Установление обязанностей – это ведущий способ правового регулирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее исполнении, так как может последовать наказание. Установление запретов в земельном праве – это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельно-правовых отношений.

Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пресечь реализацию интересов субъектов земельно-правовых отношений в ущерб интересам общества и государства. Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, при помощи которых субъекты земельных отношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда.

Соблюдение правил должного поведения и ненарушение запретов так же жестко регламентируются и обеспечиваются действующим земельным законодательством.

Императивный метод правового регулирования земельных отношений исключает юридическое равенство сторон, автономию воль субъектов, предполагая отношения власти и подчинения.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений

Диспозитивный метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных отношений предоставляется свобода, то есть собственное усмотрение в реализации ими своих целей и задач.

Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.

Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможности альтернативного поведения субъекта земельных отношений, когда субъекту предоставляется возможность самому выбирать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государства, только облегчают выбор того или иного решения.

Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных правомочий субъект земельного отношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом.

Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных отношений по тому или иному кругу правомочий.

Диспозитивный метод правового регулирования земельных отношений предполагает автономию воли, альтернативные варианты поведения субъектов земельных правоотношений и, как следствие, различные итоги этих правоотношений. Метод характеризуется юридическим равенством сторон, их паритетным положением в правоотношении. В классификации методов отражается заимствование их из других отраслей права, но необходимо учитывать специфику правового регулирования земельного права.

Метод правового регулирования земельного права как отрасли следует отличать от метода науки земельного права и метода учебной дисциплины.

 

б) Метод науки земельного права и учебной дисциплины

 

Метод науки земельного права – это способ получения объективной научно-правовой информации как о земельно-правовом регулировании, так и об обеспечивающих его условиях: о проблемах правотворческой работы, перспективах развития правового регулирования земельных отношений, правоприменительной практике и т.д. Его составляют такие действия, как мониторинг, систематизация, прогнозирование, получение новых знаний, служащих базой и исходными данными для создания знаний более высокого уровня.

Метод науки земельного права заключается в способе изучения не только системы земельно-правового регулирования, но и самих методов регулирования, способствуя их совершенствованию. Наука в своей деятельности применяет общенаучные (диалектический, исторический) методы и специальные методы (сравнительного правоведения, социологических исследований, кибернетический, системный и другие).

Метод земельного права как учебной дисциплины имеет иное целевое назначение, поскольку направлен на усвоение обучаемыми той части знаний, которые необходимы им для будущей специальности или квалификации.

Метод земельного права как учебной дисциплины использует закономерности психологического восприятия человеческим сознанием получаемой информации. Познание проходит три этапа: восприятие, усвоение, практическое закрепление и применение. Если метод науки направлен на получение новых знаний, то метод учебной дисциплины направлен на внедрение и эффективное закрепление полученных знаний. Исследовательский характер обучения играет вспомогательную роль, поскольку преподавание специально не занимается получением совершенно новых знаний, оно направлено на распространение и внедрение имеющихся.

 

в) Особенности методов правового, регулирования земельных отношений

 

Особенности методов правового регулирования в земельном праве на современном этапе его развития диктуется следующими обстоятельствами.

Для правового регулирования определенных групп земельных отношений, связанных с оборотом земли, применяется заново разработанная система экономического стимулирования и принятия экономико-правовых мер, установленная новым ГК РФ, задачами, стоящими перед государством и обществом в современных условиях.

Период перехода к регулируемым рыночным отношениям характеризуется тем, что главной задачей является перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики при обеспечении рационального использования и охраны земель.

Устанавливаются свободы выбора форм хозяйствования. В то же время существует помеха в реализации земельной реформы. Поэтому усиливается императивный метод воздействия на виновных субъектов, которые устанавливают эти препятствия.

В силу этих особенностей в правовом регулировании земельных отношений применяется практически весь спектр вышеназванных методов:

• обязательное требование целевого использования земельных участков;

• запрещение нарушения почвенного плодородия и ухудшения экологической обстановки;

• меры экономического стимулирования охраны земель;

• санкционирование мелиоративных работ соответствующими государственными органами;

• хозяйственная свобода на земле и т. д.

Иначе говоря, в правовом регулировании присутствуют как императивный метод установления обязанностей и запретов, так и диспозитивный метод рекомендаций, санкционирования, делегирования субъектов земельных правоотношений определенных прав.

Однако в указанной системе методов неизбежно выделяются те или иные виды и подвиды. Например, в регулировании порядка использования земель преобладает диспозитивный метод, а в регулировании охраны – императивный. В частности, важность земли как места обитания и как источника естественного богатства порождает необходимость принятия специализированных законов в этой сфере. Например, Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земельхозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г.* устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, арендаторами земельных участков хозяйственной деятельности.

 

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст.3390.

 

 Обеспечение плодородия этой категории земель осуществляется по следующим основным направлениям:

разработка и реализация федеральных программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

проведение учета показателей плодородия таких земель, сертификация почв;

государственный контроль за воспроизводством земель;

учет эталонных участков земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Правительство РФ ежегодно представляет Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель (ст. 12).

В целях обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия этих земель (ст. 13).

Обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется при условии соблюдения экологических требований (ст. 21).

Государственный контроль за воспроизводством плодородия таких земель и их рациональное использование проводится в целях соблюдения всеми пользователями этих земель требований закона.

В связи с тем, что земля является важнейшим компонентом природной среды, необходимо усилить ответственность за преступления против земельной безопасности. В частности. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические преступления»* указывает, что в целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства необходимо обеспечить такое правильное правоприменение, так как высокая степень общественной опасности преступлений в этой сфере обусловлена тем, что объектом посягательства является стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал, а также гарантированное Конституцией РФ право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42).

 

*Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1

 

В каждом конкретном деле, квалифицируя содеянное, суд должен исходить не только из стоимости и количества потерь, но и учитывать причиненный экологический вред, то есть вред, нанесенный растительному и животному миру, а также всей экосистеме в целом.

 

1.5. Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений

 

 Анализ действующего законодательства указывает на следующие закономерности.

 Действие объективных законов. Земля подвержена эрозионным процессам, процессам зарастания кустарником, мелколесьем, сорняками. В силу этого в ЗК РФ предусмотрены обязанности по защите земель от вредных процессов. Объективный закон природы продиктовал законодателям введение указанного требования. И с этим нельзя не считаться.

Действие экономических законов общества, которые диктуют праву свои условия. Ведущим мотивом в поведении людей является интерес, а чтобы действия этого интереса не пошли в разрез с интересами общества и государства, последнее сформировало систему правил, устраняющих такую коллизию,

Действие социальных законов, отражающих психологию народов, общностей, этносов, для которых дороги традиции, свое понимание ценности окружающей среды. В местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп возможно установление особого режима использования земель (об этом есть оговорка в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов» от 30 апреля 1999 г.).*

 

*См.: Федеральный закон РФ от 30 апреля 1999 г. « О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ». СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.

 

Этому же способствует преимущественное право на получение земельного участка гражданами в данной местности.

 

1.6. Специфические особенности методов правового регулирования земельных отношений

 

Метод правового регулирования, присущий конкретной отрасли права, должен отражать ее специфику. В земельном праве предметом являются земельные отношения, которые складываются по поводу земли, уникального природного объекта, незаменимого в силу принадлежащих ему свойств, созданного самой природой, вечно самовозобновляющегося средства производства.

К земле необходимо относиться как к имуществу особого рода, принадлежащего всему народу России, которое ограниченно может участвовать в гражданском обороте в строго установленном законом порядке. Должны быть существенно ограничены правомочия собственника по распоряжению землей, как в интересах пользователей, так и всего общества в целом.

Наличие процессов формирования земельного рынка в РФ предполагает два обязательных условия: хозяйственную свободу и достаточную для этого определенность, стабильность земельных отношений.

Оба эти условия удачно обеспечивают договорные формы хозяйственных взаимоотношений, а потому роль договора продолжает увеличиваться в регулировании земельных отношений, так как рыночная свобода начинает активно проникать во все институты земельного права.

Однако установленные неограниченные свободы в совершении сделок с землей гражданским законодательством не могут полностью распространяться на земельное право. При совершении сделок необходимо учитывать специфику объекта земельных сделок, ведь земля – имущество особого рода. Она не имеет и не может иметь имущественной оценки, но в условиях рынка ей придается конъюнктурная рыночная стоимость. В силу этого земля приобретает некое имущественное содержание.

Метод земельного права включает в себя весь спектр правового воздействия на субъектов земельных правоотношений при безусловной гармонизации их интересов, а также обусловлен особенностями предмета правового регулирования и задачами, стоящими перед обществом и государством. Методом в земельном праве является совокупность императивных и диспозитивных способов правового воздействия государства, обусловленных политическими, социальными, экономическими особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы. На современном этапе методы правового регулирования земельных общественных отношений должны организовать это регулирование в целях рационального использования, охраны земель и эффективного на них хозяйствования.

 

1.7. Заключение

 

У человечества есть общий дом – планета Земля. Если мы не будем рационально использовать природные ресурсы, то у будущих поколений просто не будет перспектив. Ни одно существо не сможет жить в среде, созданной из собственных отходов производства и потребления. Люди истощают природные ресурсы, оказывая серьезное воздействие на экосистему Земли.

Постепенно в сознании людей должны закрепиться новые этические принципы взаимодействия с природой. Земля – основополагающая часть окружающей среды. Она функционирует по принципам живого организма. Она хранит атмосферу, водные ресурсы, является питательной средой для всего живого. Поэтому пользование землей должно быть рациональным. Для этого необходимо сбалансированное взаимодействие изучения, охраны, освоения и преобразования земель.

Под мощным натиском человека происходит уничтожение лесов, деградация кормовых угодий, истощение биологических ресурсов, усиление водной и ветровой эрозии. Это порождает нарушение мерзлотного режима почвогрунтов, комплексное нарушение земель при разработке минерального сырья, утрату продуктивных свойств земли, снижение и потерю природных качеств рекреационных комплексов, нарушение режима особо охраняемых территорий.

В настоящее время создана специальная система наблюдения и оценки состояния окружающей среды. Под влиянием антропогенных воздействий просто необходим экологический мониторинг. Результаты наблюдений используются для оценки состояния природной среды, для разработки прогнозов возможных изменений в будущем, для разработки различных природоохранных мероприятий.

Экологический мониторинг включает в себя наблюдения за различными компонентами природной среды: атмосферой, водами, почвой, флорой и фауной. Полученные с помощью мониторинга данные уже позволили выявить наиболее острые локальные экологические ситуации и разработать определенные меры охраны природы и здоровья человека.

Негативные изменения окружающей среды поставили перед человеком проблему выживания его как биологического вида. Мы живем в эпоху общепланетарного экологического кризиса, и это надо осознать. Необходимо нормативно установить принципы решения этой проблемы, международного сотрудничества в экологической сфере. В этом направлении должны быть приняты специализированные федеральные законы, иные нормативно-правовые акты национального российского законодательства, международные декларации и конвенции, усилена ответственность за экологические преступления, обеспечен процесс реализации норм земельного и экологического права. Решение этой проблемы направлено в будущее.

Человечество подошло к порогу, за которым нужна новая нравственность, новая система ценностей. От того, какими методами мы будем регулировать земельные отношения сегодня, зависит, как будем жить завтра. И будем ли?

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что под методом правового регулирования в земельном праве понимается совокупность императивных и диспозитивных способов правового воздействия государства, обусловленных политическими и социально-экономическими особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы. Метод позволяет организовать регулирование земельных общественных отношений в целях рационального использования, охраны земель и эффективного на них хозяйствования в условиях рыночных отношений в России.

Контрольные вопросы:

1. Какую роль играет метод правового регулирования в земельном праве?

2. В чем отличие императивного метода правового регулирования земельных отношений от диспозитивного метода?

3. Виды императивного метода правового регулирования.

4. Виды диапозитивного метода правового регулирования.

5. Какие условия влияют на формирование метода правового регулирования в земельном праве?

6. Какие признаки отличают метод земельно-правового регулирования от метода науки земельного права?

 

1.8. Принципы земельного права

 

 Развитие правовой системы происходит по схеме «от общего к частному». Основополагающие положения земельного законодательства закрепляются в Конституции РФ, детализируются, конкретизируются в специальных законах, постановлениях, управленческих актах, имеющих общенормативное значение.

Принципы земельного права как отрасли права представляют собой «микросхему» данной отрасли.

Системность принципов как в зеркале отражает систему земельного права. В силу этого принципы земельного права можно классифицировать на общеправовые (конституционные), принципы Общей части земельного права и принципы его Особенной части.

К общеправовым принципам относятся: принцип гуманизма, принцип законности в земельных отношениях, принцип интернационализма, имеющий международную и национальную стороны, принцип стимулирования рационального использования земли ее пользователями, принцип субъективного вменения, то есть применение земельно-правовой ответственности за виновные земельные правонарушения, и др.

Отраслевые принципы земельного права обусловлены особым характером регулируемых общественных земельных отношений, которые, в свою очередь, определены особой спецификой регулируемого объекта земельного фонда РФ, состоящего из разных по своему правовому режиму отдельных категорий земель. Эта специфика породила принципы, которые можно разделить на две части: принципы, относящиеся к Общей части земельного права, и принципы, относящиеся к Особенной части. В основу деления положены уникальные свойства, присущие земле – этому специфическому объекту. Принципы земельного права содержатся:

а) в Конституции РФ, где сказано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2), а также статьи 7,8,10-12,15, имеющие более общий характер по земельным отношениям.

В Конституции закреплено и гарантировано право граждан и объединений иметь в частной собственности землю (ч. 2. ст. 9 и ч. 1 ст. 36). В случае отказа в предоставлении земельного участка гражданин может обратиться в суд за защитой своего права.

В ч. 4 ст. 29 и ст. 42 закреплено право граждан на информацию о всевозрастающей роли демократического общественного контроля в сфере земельного права;

б) в декларациях нормативно-правовых актов. Так, в преамбуле ЗК 1991 г. был провозглашен принцип равноправия всех форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле, в преамбуле Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» провозглашен Принцип хозяйственной самостоятельности и свободного развития этого типа хозяйств;

в) в конкретных нормах земельного права. Так, ЗК РФ закрепляет принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с другими категориями земель, обеспечивает принцип целевого использования земель, при постоянном (бессрочном) пользовании создает предпосылки для устойчивости прав на землю и т. д.;

г) в текстуальном смысле действующего законодательства. Например, анализируя ЗК о землеустройстве, можно прийти к выводу о наличии приоритета экологических интересов общества над экономическими, поскольку созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов подчинены задачи землеустройства.

Принципы земельного права характеризуются следующими признаками:

1. Они являются руководящим началом в нормативно-правовом регулировании земельных отношений, им не могут противоречить «рядовые» нормы земельного права. Так, недопустимо отводить под несельскохозяйственные нужды земли, являющиеся ценными сельскохозяйственными угодьями.

2. В самых общих чертах система принципов земельного права является микросистемой, схемой права, подобно тому как у любого организма в природе или технике имеется своя микросхема.

3. Среди принципов земельного права также имеется иерархия, в которой одни принципы занимают вышестоящее положение по отношению к остальным. Например, принцип обеспечения благополучной экологической среды является главенствующим по отношению к принципу рационального использования земель.

4. Система принципов динамична: по мере развития правовой системы появляются новые принципы, уходят в прошлое старые. Например, с введением регулируемых рыночных отношений ушел в историю принцип бесплатности землепользования, его заменил принцип платного пользования землями, вместо принципа максимального расширения фонда сельскохозяйственных угодий пришел принцип оптимального формирования этого вида угодий, поскольку беспорядочное расширение площадей под земледелие не проходит бесследно для окружающей природной среды.

Рассмотрим принципы, присущие Общей части земельного права, по отдельности и раскроем их содержание.

1. Принцип приоритета экологического благополучия окружающей среды в данном регионе при использовании земель. Это выражается в том, что:

а) создание условий для поддержания устойчивых ландшафтов и охрана земель является главной целью землеустройства. Ей подчинены все задачи землеустройства: разработка схем землеустройства, разработка проектов освоения новых земель, установление территорий с особым режимом пользования и т. п.;

б) использование земли способами, нарушающими экологическую обстановку территории, эксплуатация земельного участка, приводящая к снижению плодородия почв, ухудшению экологической ситуации, являются основаниями для изъятия этого участка;

в) при размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструируемых объектов, строений и сооружений, а также внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель и окружающей среды, обязательно должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране окружающей среды, являющиеся составной частью вышеуказанных работ, а проведению таких работ должны предшествовать положительные заключения государственной санитарно-гигиенической и экологической экспертизы;

г) непрерывно осуществляется мониторинг земель, представляющих собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда, для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.

2. Принцип приоритета интересов народов, населяющих данную территорию, и защита прав человека. Этот принцип выражается в том, что:

а) земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ);

б) это означает, что каждый житель России является «сособственником» этого природного дара. Это конституционное право закреплено в ч. 1 ст. 36 Конституции РФ. Государство гарантирует судебную защиту в реализации этого права;

в) приобретение земельных участков в собственность осуществляется лишь в порядке, предусмотренном законом;

г) в интересах охраны здоровья человека устанавливается право каждого гражданина РФ на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), определяются нормативы ПДК вредных химических, бактериальных, паразитарно-бактериальных и радиоактивных веществ в почве, стимулируется производство экологически чистой продукции путем установления повышенных цен на нее.

3. Принцип целевого использования земель. Если имущество (здания, сооружения, машины и т. п.) может использоваться не только по целевому, но и по иному назначению (производственное здание – в качестве склада, трактор – иногда в качестве средства перевозки грузов), то землю недопустимо использовать для тех целей, которые не указаны в документе, удостоверяющем режим ее использования. Например, недопустимо использовать пашню под лесопосадки, если она не отведена для этих целей, и наоборот, участок, предназначенный под лесопосадки, нельзя постоянно использовать под пашню.

Целевое назначение земель – установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) для конкретных целей в соответствии с категориями земель.

Правовой режим земель определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством и законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной категории.

На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответствующих категорий земель.

В случае спора по правовому режиму земельного участка приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.

Целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными законами, законами субъектов РФ и отражаются в градостроительной и землеустроительной документации.

Строго целевое использование земли представляет собой центральный момент земельного законодательства, поскольку режим эксплуатации земель по сути сводится к отнесению их к категориям, предусмотренным ЗК, в порядке и на условиях, предусмотренных действующим законодательством.

Принцип целевого использования земель выражается в том, что:

а) земли РФ подразделяются на семь категорий по основному их целевому назначению;

б) внутри категорий земель происходит подразделение их по угодьям. Так, категория земель сельскохозяйственного назначения подразделяется на пахотные, пастбищные, сенокосные и другие угодья, земли поселений подразделяются на земли застройки, общего пользования, сельскохозяйственного использования и т. п., земли природоохранного назначения включают в себя земли заказников, земли лесов, выполняющих защитные функции, и т. п.;

в) земельная территория, установленная в порядке землеустройства, ее организация обязательны для собственников земли, землевладельцев, землепользователей, в том числе и арендаторов;

г) устанавливаются дополнительные правила, возникающие из соседства режимов землепользователей. Так, законом устанавливаются разные сервитута, а также водоохранные зоны рек и водоемов, границы которых закрепляются на местности специальными информационными знаками. Земельные участки в пределах зон у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов не изымаются. Пользование этими земельными участками осуществляется с соблюдением установленного на них режима.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральным законом и законами субъектов РФ.

Категория земель указывается:

1) в постановлениях органов исполнительной власти и решениях органов местного самоуправления о предоставлении (передаче) земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения;

2) свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих права на землю;

3) документах государственного земельного кадастра;

4) документах государственной регистрации.

Нарушение установленной ЗК РФ, другими федеральными законами подведомственности перевода земель из одной категории в другую является основанием для:

1) признания недействительности актов органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании;

2) отказа в государственной регистрации прав на землю.

4. Принцип устойчивости прав на землю является обязательным условием рационального использования угодий, поскольку лицо, не имеющее уверенности в стабильности своего права на землю, не будет заботиться об их сохранности и о повышении их плодородия.

Право на землю всех пользователей землей является конституционным правом. Оно защищается и гарантируется ст. 2 Конституции РФ.

Гарантии стабильности прав на землю выражаются в следующем:

а) гражданам гарантируется право на получение земельных участков и на судебное обжалование отказа в предоставлении этого участка;

б) в законе дан исчерпывающий перечень оснований изъятия, земельных участков у собственника, землевладельца, землепользователя и арендатора;

в) свобода хозяйственной деятельности гарантируется принятием определенного перечня прав и обязанностей по хозяйственной эксплуатации земель, закреплением положений о недопустимости вмешательства государства и его органов в деятельность предприятия без оснований, определенных законом, под страхом возмещения убытков, причиненных таковым вмешательством.

5. Принцип равноправного положения всех форм земельной собственности и всех форм хозяйственной эксплуатации угодий, выражающийся:

а) в отсутствии господства каких-либо форм собственности или хозяйствования над другими. Так, по отмененному ЗК РСФСР 1970 г. монопольным было право исключительной государственной собственности на землю и дискриминировалась личная форма землепользования, господствующей признавалась общественная форма использования земель. Подобная дискриминация дорого обошлась стране, отбросив ее в развитии на многие годы назад.

В случаях установления каких-либо приоритетов форм собственности на землю или форм хозяйствования на ней перед иными формами собственности и хозяйствования заинтересованные пользователи земли вправе оспорить данное нарушение в установленном порядке, а если такое нарушение может иметь своим следствием существенное ограничение конкуренции или ущемление интересов, хозяйствующих субъектов или граждан, то обратиться в Антимонопольный комитет РФ для принятия соответствующих мер (п. 1 ст. 3 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»);

б) в выравнивании экономико-правовым путем способов хозяйственной эксплуатации земель путем освобождения от платы за землю лиц, осваивающих ее или восстанавливающих нарушенные не по их вине угодья (ст. 106 ЗК), установлении дифференцированных земельных налогов в зависимости от качества угодий.

6. Принцип платного использования земель, являющийся обязательным условием их эффективной эксплуатации. Например, применение на некоторых территориях страны норм бесплатного отвода земель для ведения крестьянского хозяйства вместо стимулирования их развития дало обратный эффект, поскольку люди относились к бесплатно полученному участку как к даровой вещи.

В соответствии с Законом РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», с изменениями и дополнениями, использование земли в РФ является платным.*

 

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 г. № 14. Ст. 1434. Изменения и дополнения внесены законами РФ от 14 февраля 1992 г.,16июля 1992 г. и Федеральными законами от 9 августа 1994 г. от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ и от 27 декабря 1995 г. № 211-ФЗ, от 31 декабря 1997г. № 158-ФЗ, от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ. Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 6 марта 2000 г. Зарегистрирован в Минюсте РФ 6 апреля 2000 г. № 2183. «Об отмене Инструкции Госналогслужбы России от 17 апреля 1995 г. № 29 «По применению закона РФ «О плате за землю».

 

Целью введения платы за землю является стимулирование рационального использования угодий, их охраны, повышения плодородия почв, выравнивания социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечения развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирования социальных фондов финансирования этих мероприятий (ст. 2 Закона).

Формами платы являются: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Собственники земли, землевладельцы и землепользователи (кроме арендаторов, с которых взимается арендная плата) облагаются ежегодным земельным налогом. Нормативная цена земли устанавливается для обеспечения экономического регулирования отношений при передаче земли в собственность гражданам, определении общей долевой собственности на землю, передаче ее по наследству, дарении, путем получения банковского кредита под залог земельного участка и в других случаях.*

 

*См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 «О порядке определения нормативной цены земли» (СЗ РФ. 1997. № 1539).

 

Земельный налог устанавливается на основе ренты, исходя из плодородия почв, других природных и экономических условий, местоположения земельного участка, и не зависит от результатов хозяйственной деятельности владельцев земельного участка. Для определения земельного налога проводятся периодические оценки земельной ренты, образующейся у владельца земельного участка. Порядок, периодичность и сроки проведения оценок земельных участков устанавливаются законами субъектов РФ.

В ст. 14 (ч. 1) Налогового Кодекса РФ 2000 г. предусмотрена трансформация земельного налога в единый налог на недвижимость.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи при введении налога на недвижимость прекращается на территории соответствующих субъектов взимание земельного налога, а также взимание налога на имущество организаций и граждан.

Арендная плата за земельный участок устанавливается договором между владельцем и арендатором. При этом учитываются рентные оценки земельного участка, периодически проводимые с целью определения земельного налога. Земельным законодательством устанавливается прогрессивный земельный налог. Так, граждане, имеющие в собственности, пожизненно наследуемом владении, бессрочном (постоянном) пользовании земельные участки, суммарная площадь которых превышает предельные размеры, установленные земельным законодательством, облагаются прогрессивным земельным налогом за часть площади земельного участка, превышающую предельный размер ставки прогрессивного земельного налога, устанавливаемого законами субъектов РФ путем введения повышенных коэффициентов к утвержденным ставкам земельного налога для земель данного целевого использования в зависимости от кратности превышения норм предоставления земельных участков.

Для неиспользуемых сельскохозяйственных угодий устанавливается повышающий коэффициент к земельному налогу либо они облагаются налогом как несельскохозяйственные земли.

Особенностью принципа платности использования земель является то, что платежи за землю направляются на финансирование мероприятий по охране и повышению плодородия земель, освоению новых земель, на социальное и инженерное обустройство, ведение государственного земельного кадастра, землеустройства, мониторинга земель, территориального планирования и государственного контроля за использованием и охраной земель.

Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 319 установлено, что органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную в соответствии с п. 1 настоящего Постановления нормативную цену земли, но не более чем на 25%.*

 

*См.: Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. «О порядке определения нормативной цены земли» // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1539.

 

Нормативная цена земли, установленная в соответствии с настоящим Постановлением, не должна превышать 75% уровня рыночной цены на типичные земельные участки соответствующего целевого назначения.

Таким образом, установлена нижняя граница стоимости земли, а верхняя зависит от спроса на товар. Федеральный закон «О плате за землю» находится в удивительно четком соответствии с этим Постановлением.

В другом нормативно-правовом акте – «Порядок купли-продажи гражданами РФ земельного участка» (утвержден Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503*) – в ст. 5 уже прямо и незавуалированно сказано, что цена на земельный участок –договорная.

 

*САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.

 

Таким образом, создается ничем не ограниченный произвол в гонке цен на землю, поскольку чем больше земли уже скуплено, тем выше спрос и стоимость оставшихся земельных участков. Итак, Правительство откровенно ведет политику под вполне однозначным лозунгом: «Все земли–обеспеченным».

7.Принцип рационального использования земель, выражающийся в их эффективной эксплуатации при одновременном повышении качества. Содержание данного принципа различно для различных категорий земель: при использовании земель сельскохозяйственного назначения принцип их рационального использования выражается в максимальном получении урожаев при надлежащем качестве продукции, систематическом повышении плодородия сельскохозяйственных угодий; при использовании земель несельскохозяйственного назначения рациональность выражается в максимальной экономии земельных участков, в размещении объектов на угодьях наиболее выгодным способом; при использовании земель природоохранного назначения (рекреационного, историко-культурного и т. п.) рациональным будет такое использование земельных участков, при котором максимально обеспечивается специальная цель использования данных земель (эффективный отдых граждан, обеспечение надлежащего содержания историко-культурных объектов и т.п.). Подробнее об этом см. гл. X.

8. Принцип комплексного подхода в использовании земель обусловлен тем, что земля неразрывно связана со всеми другими объектами природы и человеческой деятельностью.

Этот принцип выражается в том, что:

а) при решении вопросов предоставления, передачи (продажи) земли в собственность, землевладение, землепользование или в аренду учитываются экологические, экономические и социальные последствия такого отвода, перспективы использования данной территории и ее недр;

б) деятельность всякого пользователя земли, нарушающая установленный законом режим природопользования, может быть приостановлена в порядке, определенном законодательством, до устранения допущенных нарушений.

Например, может быть приостановлена деятельность предприятия, хотя и соблюдающего правила землепользования, но наносящая вред недрам, водам и лесам, расположенным вблизи этого хозяйства или непосредственно в его границах, т.е. не допускается осуществлять охрану одного природного объекта во вред другому.

9. Принцип плановости в использовании земель. Соблюдение его необходимо для правильной организации хозяйственной эксплуатации земель и их охраны.

Планирование осуществляют:

а) органы местного самоуправления (местная администрация), которые обязаны планировать использование земли, разрабатывать программы по рациональному их использованию, повышению плодородия почв, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями;

б) землепользователи, землевладельцы, собственники и другие субъекты земельных правоотношений, ведущие хозяйствование на земле, поскольку каждое предприятие обязано планировать свою деятельность;

в) землеустроительные органы, обязанные разрабатывать прогнозы, республиканские и региональные программы и схемы использования и охраны земельных ресурсов и схемы землеустройства.

10. Принцип подконтрольности государству, использования и охраны земель, поскольку:

а) соблюдение земельного законодательства подконтрольно государству в отношении всех субъектов земельных правоотношений;

б) установлена специальная процедура, в рамках которой осуществляется государственный земельный контроль;

в) своевременное предоставление сведений о состоянии и использовании земель является обязанностью каждого собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора;

г) государству подконтрольна хозяйственная деятельность любого предприятия, в том числе и связанная с использованием земель.

Принципы, присущие Особенной части земельного права

Особенность данных принципов состоит в том, что они порождены спецификой правового режима отдельных категорий земель, входящих в государственный земельный фонд России, а также неповторимыми свойствами земли, играющими особую роль в каждой правовой категории.

1. Земли сельскохозяйственного назначения имеют приоритет перед Другими категориями, выражающийся в следующем:

а) в первоочередном порядке предоставляются для нужд сельскохозяйственного производства угодья, пригодные для сельскохозяйственных целей;

б) для несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для сельского хозяйства, либо, в исключительных случаях, сельскохозяйственные угодья худшего качества;

в) устанавливается перечень земельных участков, представляющих особую ценность для данного региона, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, изъятие которых не допускается.

Земли сельскохозяйственного назначения являются главным средством производства в сельском хозяйстве, наиболее важной категорией земель в земельном фонде России. Поэтому в законодательстве и закреплен приоритет земель сельскохозяйственного назначения по сравнению с другими категориями земель, который является важнейшим принципом Особенной части земельного права.

2. Ко второй по значимости категории земель в земельном фонде России относятся земли поселений (городов, поселков городского типа – дачные, рабочие и курортные поселки и сельские поселения). В этой категории земля функционирует как фундамент, место для возведения различных строений и сооружений. Поэтому понятие рационального использования этих земель существеннейшим образом отличается от рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Земли поселений предназначаются для обслуживания городов, поселков городского типа и сельских поселений.

3. К следующей категории земель относятся земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения. Специфика правового режима этих категорий земель, как и всех земель в земельном фонде России, закреплена в законодательстве. Эти земли предназначены для различных специальных целей, как правило, не связанных с сельскохозяйственным производством. Неудивительно то, что в законодательстве эта категория земель так и называлась «земли специального назначения» (исключение – земельные участки, используемые для сельскохозяйственных целей согласно ст. 84, 85 ЗК).

4. Важное место среди других категорий земель занимают земли особо охраняемых территорий и объектов (природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения). На этих землях осуществляют свою деятельность государственные природные заповедники, в том числе биосферные, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к этим участкам земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

5. Земли лесного фонда представляют собой один из элементов экологической системы лесов, участвующих в природном функционировании всей экосистемы. Земля выступает здесь в двояком значении: как пространственный базис, на котором произрастает лесная растительность, и как средство производства, питающее корневую систему лесов почвенными компонентами (влагой, питательными веществами и др.).

6. Правовой режим земель водного фонда урегулирован водным законодательством, он тесно переплетен с правовым режимом земель, на которых расположены водные объекты, в силу чего земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию. Главной составной частью этой земельной категории являются водопокрытые земли, то есть такие, которые покрыты водой относительно устойчиво (вечно или большую часть времени года), в том числе такие, которые заняты естественными водоемами, а не искусственными. К их числу нельзя отнести земли, покрывающиеся водой лишь в короткие промежутки времени.

7. Запасы земли – это резерв государства.

Контрольные вопросы:

1. Понятие и общая характеристика принципов земельного права и форма их выражения.

2. Конституционные принципы земельного права и их краткая характеристика.

3. Принципы, присущие Общей части земельного права:

а) принцип приоритета экологического благополучия окружающей среды;

б) принцип целевого использования земель;

в) принцип устойчивости прав на землю и его содержание;

г) содержание принципа равноправного положения всех форм собственности на землю и всех форм хозяйствования;

д) содержание принципа платного использования земель;

е) содержание принципа рационального использования земель;

ж) принцип комплексного подхода в использовании земель и его содержание;

з) принцип плановости использования земель и его содержание;

и) принцип подконтрольности государству использования земель.

4. Принципы, присущие Особенной части земельного права.

 

1.9. Место земельного права в общей системе права России

 

Общественные отношения как предмет правового регулирования весьма динамичны и подвижны, между ними нет застывших граней, а поэтому в практике правового регулирования зачастую возникают проблемы в разграничении предметов правового регулирования, вынесении вопроса о том, к какой отрасли права можно отнести тот или иной случай.

В силу этого и встает проблема отграничения земельного права от других отраслей права и определения места его в общей системе права России.

Рассмотрим основные критерии, позволяющие отграничить земельное право от смежных правовых отраслей.

1. От государственного права земельное отличается тем, что предметом регулирования последнего являются экономические земельные отношения, а не отношения по государственному устройству, обусловленные политическими мотивами, что составляет задачу правового регулирования государственного права.

Земля как территория регулируется земельным правом в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строительства объектов; выращивания лесополос; отведения земли под пашню и т.п. Нормы же государственного права решают вопросы при организации и определении границ территории как обязательного признака государства; эти границы определяют пределы государственной власти.

2. От административного права, для которого характерно наличие власти и подчинения, земельное отличается тем, что хотя в нем и присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регулирования узкого круга земельных общественных отношений, за пределами которых субординация, соподчиненность прекращается. Этим кругом являются те отношения, которые влияют на судьбу земли. Например, недопустимо без разрешения компетентных органов приступать к использованию земельных участков до установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и аренды. Соответствующий государственный орган тем самым имеет решающее слово в деле предоставления земельного участка. Однако за пределами этого управленческого действия (т. е. когда границы участка установлены в натуре и выдан соответствующий документ) полномочия указанного органа кончаются, и он не вправе обязать землепользователя совершать действия, не предусмотренные законом.

3. Отграничение гражданского права от земельного до принятия нового ГК РФ почти не вызывало особых затруднений и состояло в том, что объектом второго являлась земля, а не какое-то другое имущество.

Закрепление в новой Конституции РФ частной собственности на землю, восстановление в законодательстве категории недвижимости, разрешение купли-продажи земли, а следовательно, и появление земельного рынка, разрешение залога земли, ипотеки и др. дали возможность цивилистам поставить вопрос о пересмотре важнейшего и основополагающего принципа в отношении земельного и гражданского законодательства.

До принятия нового ГК РФ существовал приоритет земельного законодательства в регулировании земельных отношений по сравнению с гражданским законодательством, который был закреплен во всех основополагающих актах в гражданском праве и существовал на протяжении десятилетий.*

 

*См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночным отношениям // Государство и право. 1994. № 7. С. 53–60.

 

Ликвидация важнейшего принципа в земельном праве началась с Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в котором было закреплено, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, природоохранного и иного специального законодательства.

Гражданский кодекс РФ не только закрепил все эти нововведения, но продемонстрировал наиболее яркий пример отхода от принципа приоритета земельного права в регулировании земельных отношений, в него включено большое число норм, регулирующих земельные Отношения по принципам гражданского права (купля-продажа земли, ее неограниченное приобретение и т.п.). Однако главное – в нем исключена норма о том, что гражданское право регулирует земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы земельным законодательством. Зачеркнув все положительное, что было наработано в нашей стране, земельным правом, обратили не всегда оправданное внимание на гражданское право.

В РФ земля и другие природные ресурсы составляют основу жизни и деятельности общества, именно в этом качестве она используется и охраняется. Следовательно, правовое регулирование использования и охраны земли есть правовая сфера особого рода, роль которой выполняет земельное право.

Но самое главное состоит в том, что гражданское и земельное право базируются на разных принципиальных положениях правового регулирования имущественных отношений.

Гражданское право исходит из автономии воли субъектов, недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности имущества, свободы распоряжения имуществом вплоть до его порчи и уничтожения, свободы договоров и т.п.

Автономия воли означает способность лица и имеющуюся у него (предоставленную государством) возможность самостоятельно и свободно формировать и проявлять свою волю. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Из сказанного видно, что гражданско-правовой метод предполагает широкую возможность выбора между несколькими вариантами поведения в пределах, установленных законом, иными словами, диспозитивность в гражданско-правовом регулировании преобладает. Земельное же право исходит из наличия у субъекта собственности не только прав, но и обязанности рационального использования земли в соответствии с целевым назначением; нормирование количества земли в собственности, государственного контроля за использованием и охраной земель, регулирование рынка земли и т.п.

Все это было сформулировано Программой аграрной реформы в России в 1994-1995 гг.

Однако если обычное имущество представляет собой материальное благо, созданное человеческим трудом, то земля – естественно возникший объект природы, который подобен организму и существует по особым объективным законам природы. Эти признаки нашли свое отражение в земельном праве и не присущи гражданско-правовому регулированию. Так, если улучшение имущества, сданного внаем, допустимо по правилам гражданского права лишь с согласия наймодателя, то улучшение арендованной земли (повышение плодородия и т. п.) является обязанностью арендатора независимо от согласия арендодателя.

Однако если объектом гражданских отношений является имущество, неразрывно связанное с землей (здания, сооружения), либо земля (почва, грунт), отторгнутая и потерявшая природную взаимосвязь, то данные общественные отношения входят в предмет гражданско-правового регулирования. Например, купля-продажа садовых домиков, плодово-ягодных насаждений, почвосмесей, применяемых в парниках и теплицах, регулируется нормами гражданского права.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельно-правового регулирования. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные отношения должны регулироваться нормами гражданского права.

Включение земли в отношения собственности, а значит, и сделки купли-продажи, осложнили разграничение земельных отношений от гражданско-правовых. Так, например, при продаже земельного участка возникают две группы отношений: земельные, касающиеся переоформления купленных земельных участков, и гражданские, возникающие при процедуре купли-продажи этих участков. Земельно-правовая и гражданско-правовая процедуры тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга: земельно-правовые нормы дают основания гражданско-правовым сделкам, а в гражданско-правовых сделках практически реализуются земельно-правовые нормы.

Гражданский кодекс РФ вновь восстановил категорию недвижимости.

Расширение сферы действия гражданского законодательства во многом основано на ошибочном понимании понятия вещей (просто вещей), данном в ст. 128 ГК РФ «Виды объектов гражданских прав», и неправильном определении в ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи».

В данном в ст. 128 ГК РФ перечислении объектов гражданских прав указаны просто вещи и не указывается их происхождение, а это имеет важное значение для правового регулирования. Поэтому в ст. 128 ГК РФ следует указать, что вещами являются предметы материальной и духовной культуры, продукты человеческого труда, а не продукты самой природы, удовлетворяющие самые разнообразные потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей с естественной окружающей средой.

В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи». К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения.

Представляется, что недвижимость – земля, а все, что находится на земле – движимое имущество. Эти две составные части – недвижимость и движимое имущество – должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать, что в вопросе о недвижимости земли, как об особом роде имущества, земля играет главенствующую роль.

Внесение соответствующих изменений в указанные статьи ГК РФ позволит изъять землю (недвижимость) и другие природные ресурсы, а следовательно, и всю экологическую систему России в целом, от дальнейшего «овеществления», исключить эти отношения из сферы только правового регулирования гражданского законодательства и включить их главным образом в сферу земельного законодательства, установив его приоритет в регулировании очень важной части земельных отношений перед гражданским законодательством, которое следует применять к земельным отношениям лишь в тех случаях, когда они не урегулированы земельным законодательством.

4. Отличие финансового права от земельного заключается в том, что если предметом первого являются отношения по обороту финансовых средств, то в предмет второго финансовые отношения входят частично и лишь в той части, которая касается обеспечения условий надлежащего использования земельных участков. Например, финансирование проектно-изыскательских работ по размещению объектов на земельных участках допускается только после вынесения органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения данных объектов. Иначе говоря, нормы земельного права взаимодействуют с финансово-правовыми лишь в области, обеспечивающей устранение причин и условий, способствующих нерациональному размещению этих объектов и непроизводительных затрат на проектно-изыскательские работы.

5. От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер. Так, требование улучшения экологической обстановки на территории в результате хозяйственной деятельности является обязательным элементом землеустроительных действий и деятельности по реализации прав собственника на землю, землевладельца, землепользователя и арендатора земли.

Если в предмет эколого-правового регулирования входят отношения, связанные с охраной вод, лесов, недр, дикой фауны и атмосферного воздуха, то в предмет земельного права входят лишь отношения, связанные с использованием земли. Согласно ЗК, горные, лесные, водные отношения, а также отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов и атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством.

Земельно-правовые и эколого-правовые отношения тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга. Например, земли природоохранного назначения используются с соблюдением установленного природоохранного режима, а этот режим диктуется спецификой объектов, расположенных на данных землях: заказников, лесов, выполняющих природоохранные функции, памятников природы и т. п.

6. От аграрного права земельное отлично тем, что предметом первого являются производственные отношения, складывающиеся в сфере производства сельскохозяйственной продукции, а земельно-правовое предписание направлено на создание надлежащих предпосылок для сельскохозяйственной эксплуатации угодий (предоставление земель в пользование, установление критериев рационального их использования, порядка выделения земельных участков для создания крестьянских хозяйств и т. д.).

Если объектом земельно-правовых отношений является только земля, то объектами аграрного права могут быть средства производства, сельскохозяйственные технологии и иные объекты, необходимые для нормального функционирования сельскохозяйственного предприятия.

Вместе с тем объекты аграрного права отличны и от объектов гражданского права, поскольку первые связаны с использованием угодий, находясь в сфере сельскохозяйственного производства. Взаимосвязь с землей накладывает на имущественные объекты отпечаток, влияющий на их юридический статус. Например, мелиоративная стационарная система используется в режиме, продиктованном объективными законами природы (весенне-летний цикл работы, обеспечение режима почвенной влаги, подчиненность ритма работы фазам роста выращиваемой сельскохозяйственной продукции и т. п.).

Объекты аграрного права (техника, сельскохозяйственные сооружения, мелиоративные устройства и т. п.) являются элементами сельскохозяйственной технологии, правовое регулирование отношений которой, в силу их специфики, нуждается в наличии определенных норм аграрного права.

7. От трудового права земельное отличается тем, что предметом первого является внутренний трудовой распорядок предприятий-землепользователей, а предметом второго – земельный распорядок.

Поскольку земельный распорядок на предприятии реализуется через трудовой распорядок, то нормы земельного и трудового права, безусловно, тесно взаимосвязаны. Например, сельхозпредприятие обязано эффективно использовать свои угодья, повышая их плодородие и применяя природоохранные технологии, однако эта цель может быть достигнута через надлежаще поставленную в данном хозяйстве дисциплину, применение стимулов и других мер воздействия, предусмотренных трудовым законодательством.

Трудовым правом предусмотрены меры ответственности за нарушение земельного законодательства. Так, за непринятие мер к охране земель, за их порчу, нерациональное использование, являющееся нарушением трудовых, в том числе должностных, обязанностей, виновные могут подвергаться дисциплинарной, материальной ответственности, лишению льгот и преимуществ, применяемых администрацией предприятия.

Однако такие меры не могут применять иные лица, кроме администрации предприятия, и процедура применения указанных мер воздействия является исключительно предметом трудового права.

Как уже отмечалось, земля имеет особый правовой статус, отличный от правового статуса обычного имущества, что сказывается на процессуальном характере земельных отношений. Так, если обычные имущественные отношения имеют относительно свободный режим (имущество может использоваться для любого назначения, здание может переоборудоваться для любого вида использования), то земельные участки эксплуатируются строго по целевому назначению. Значит, и процедура разрешения земельных споров ограничена особенностями правового статуса того или иного земельного участка. Например, орган по рассмотрению земельных споров не вправе удовлетворить заявление организации о расширении хозяйственной деятельности на землях оздоровительного назначения, если это несовместимо с интересами использования данных земель.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

1. Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права России, его нормы регулируют специфическую группу земельных отношений, составляющую предмет земельно-правового регулирования.

2. В силу динамичности общественных отношений возникают определенные трудности в отграничении предмета земельно-правового регулирования от предметов правового регулирования иных отраслей российского права.

3. Критерием отграничения предметов правового регулирования является специфика общественных отношений, объектом которых является земля.

Правильное отграничение предмета земельно-правового регулирования от предметов смежных отраслей права является обязательной задачей формирования знаний будущих специалистов. Поэтому усвоение данного вопроса должно сопровождаться решением практических задач по наиболее типичным ситуациям, в которых затруднено определение предмета земельно-правового регулирования.

Контрольные вопросы:

1. Практическая потребность в отграничении земельного права от других отраслей права.

2. Критерии отграничения норм земельного права от норм иных отраслей права.

3. Отграничение земельного права от государственного права.

4. Отграничение норм земельного права от норм административного права.

5. Отграничение норм земельного права от норм финансового права.

6. Отграничение норм земельного права от норм гражданского, права.

7. Отграничение норм земельного права от норм аграрного права.

8. Отграничение норм земельного права от норм экологического права.

9. Отграничение норм земельного права от норм трудового права.

 

1.10. Система земельного права

 

Отграничение земельного права от смежных отраслей права позволяет нам выделить земельное право, явление самостоятельное и целостное, однако это не дает возможности проникнуть в суть данного явления.

Сущность земельного права может раскрыться нам через изучение его системы, а последняя представляет собой упорядоченную целостную множественность, в которой каждый элемент занимает определенное место, взаимодействуя и будучи взаимосвязанным с другими элементами.

Место каждого элемента в системе земельного права определяется не произвольно, а диктуется его значением и конкретной ролью в этой системе. Например,0бщая часть земельного права должна предшествовать его Особенной части, а не наоборот, поскольку в первой закреплены основополагающие институты, конкретизирующиеся в положениях второй части: право собственности на землю, государственное регулирование земельных отношений, вещные права на землю и другие. Эти институты получают свою специфику в регулировании и использовании различных категорий земель: земель сельскохозяйственного назначения, земель специального назначения, земель населенных пунктов и т. п.

Система земельного права является, таким образом, с одной стороны, упорядочивающим свою внутреннюю структуру целостным явлением, а с другой – подсистемой российского права, входя в него в качестве составного элемента. Так, реализуя положения права о государственном суверенитете народов, нормы земельного права позволяют устанавливать особый режим в месте проживания малочисленных народов и этнических групп; реализуя нормы административного права, нормы земельного права устанавливают компетенцию органов местного самоуправления в вопросах организации и ведения земельного кадастра, планирования использования земель, установления предельных размеров земельных участков, передаваемых гражданам в собственность, пользование и т. п.

Принято различать систему отрасли права и систему науки, учебной дисциплины и отрасли законодательства.

Под системой земельного права как отрасли следует понимать научно обоснованную последовательность расположения институтов и образующих их норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером регулируемых общественных отношений.

Система отрасли права складывается не случайно, а исторически (в известной степени, объективно) и обусловливается специфическим характером регулируемых земельных общественных отношений и их охраны, а также особым методом правового регулирования.

Раскрыть систему земельного права как отрасли – значит выявить элементы, составляющие ее, и системообразующие связи между этими элементами. Элементы системы права, в свою очередь, образуют внутри себя структуры системы элементов более узкого содержания. Так, система земельного права состоит из двух крупных элементов – Общей и Особенной частей; каждая из них, в свою очередь, состоит из институтов; институты земельного права состоят из групп земельно-правовых норм; земельно-правовые нормы имеют свои составные элементы: гипотезы, диспозиции и санкции.

 Определение системы земельного права включает прежде всего вопрос о внутренней группировке и расстановке многочисленных юридических норм, входящих в эту отрасль.

Земельные отношения регулируются нормами материального и процессуального права. Поэтому по своему составу они не являются однородными. Каждая из названных групп отношений, в свою очередь, отличается друг от друга в зависимости от субъекта, объекта этих отношений, их содержания. Например, правовые нормы, закрепляющие землю в частную, государственную, муниципальную и другие формы собственности, образуют в совокупности институт права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю, а нормы права, направленные на регулирование исполнительной и распорядительной деятельности органов в области регулирования земельных отношений, образуют институт государственного регулирования земельных отношений.

Одним из видов правоотношений являются правоотношения собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды, которые, в свою очередь, делятся на более конкретные виды в зависимости от категорий земель и от того, кто выступает пользователем тех или иных участков. В связи с этим, например, имеется несколько различных видов права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды на землях сельскохозяйственного назначения (землепользование государственных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, ассоциаций и т. п.) и на землях населенных пунктов (землепользование жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативов и т. д.).

Каждый вид использования земли регулируется соответствующими правовыми нормами. В них определяются условия и порядок предоставления соответствующих категорий земель тем или иным субъектам права, предельные размеры предоставляемых земельных участков, содержание права землепользователей, перечень возлагаемых на субъектов прав и обязанностей, а также условия и порядок защиты их прав от возможных нарушений.

Нормы права, регулирующие одни и те же виды использования земли, составляют в совокупности конкретные правовые институты. Так, правовые нормы, посвященные пользованию землей сельскохозяйственных предприятий (акционерных обществ, крестьянских фермерских хозяйств и др.), образуют соответствующие институты. Юридические нормы, посвященные землепользованию жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативов, образуют соответствующие институты и т. д.

Таким образом, земельное право состоит из ряда институтов, каждый из которых посвящен регулированию однородных и взаимосвязанных общественных отношений.

Наличие правовых норм, отражающих принципиальные положения, характерные для всех институтов земельного права, действие которых по общему правилу распространяется на все регулируемые земельным правом общественные отношения, дает нам основание выделить в земельном праве Общую часть. Таким образом, в Общую часть входят институты, которые содержат в себе положения, «обслуживающие» все или почти все институты Особенной части.

Рассмотрим элементы земельного права как отрасли права по отдельности.

Общая часть земельного права включает в себя такие институты, как:

1.Право собственности, вещные и другие права на землю. Это институт земельного права, определяющий основу производственных отношений по эксплуатации земель, составляющих основу земельного строя России. С устранением монополии государственной собственности на землю устранена и господствующая общественная форма ведения производства на земле, появилась частная форма производственных отношений, комбинирующаяся в различных формах и с различными видами собственности, в том числе с государственной собственностью. Здесь же рассматриваются вещные и иные права на землю.

 К Общей части следует отнести также общие правила, характеризующие понятие и составные элементы правового режима земельного фонда, отдельных категорий земель и их охрану.

2. Правовое регулирование сделок с землей. В связи с установлением многообразия форм земельной собственности на землю: частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю граждане и юридические лица теперь вправе совершать разного рода сделки с землей: купли-продажи земли, залога и дарения, завещания, наследования и др.

3. Государственное регулирование земельных отношений. Данный институт определяет пределы и порядок вмешательства государственных органов в сферу земельных отношений, их компетенцию и основные функции.

4. Земельно-процессуальное право. Оно определяет процедуру реализации прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений: отношения землеустройства, ведение дел по предоставлению и изъятию земель, земельно-кадастровые отношения, отношения по осуществлению контроля за использованием земель, а также земельные споры, когда выявляются основания и порядок оспаривания нарушений земельного законодательства, процедура рассмотрения земельных споров, порядок реализации решений, вынесенных по результатам рассмотрения споров.

5. Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель по российскому законодательству, которое является его главной задачей. Однако в законодательстве не раскрыто содержание этого понятия, не дано его основных критериев.

6. Защита земельных прав граждан и юридических лиц и порядок разрешения земельных споров. Это один из важнейших институтов земельного права.

Многообразие форм земельной собственности и различных форм хозяйствования на земле увеличили количество земельных споров между гражданами и юридическими лицами. Признание земельных прав осуществляется судом или арбитражным судом путем вынесения судебного решения, устанавливающего земельные права. Но это не исключает разрешения земельных споров в административном порядке.

7. Ответственность за нарушения земельного законодательства. Этот институт земельного права определяет составы земельных правонарушений, виды ответственности за них и порядок применения ответственности.

Институты Общей части земельного права конкретизируются в институтах

Особенной части земельного права, при этом каждый из институтов Общей части «обслуживает» своими нормами все институты Особенной части. Например, институт ответственности за нарушения земельного законодательства применим как к правовому обеспечению института правового режима земель сельскохозяйственного назначения, так и к обеспечению института земель запаса. Такое построение системы земельного права позволяет исключить дублирование правового материала, устранить громоздкость правовых конструкций и облегчить восприятие и изучение земельно-правовой системы.

8. Понятие и общая характеристика правового режима земель, под которым следует понимать установленный законом порядок государственного регулирования рационального использования и охраны земли, обеспеченный мерами предупреждения правонарушений и установленной ответственности за их совершение.

Особенная часть земельного права представляет собой систему институтов земельно-правового регулирования, обособленных по категориям земельного фонда, а именно:

1) правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, основным целевым назначением которых является использование их для сельскохозяйственных целей или предназначенность для этих целей;

2) правовой режим земель населенных пунктов, основным целевым назначением которых является обеспечение функционирования городов и иных населенных пунктов как целостных организмов, объектов социального назначения, предназначенных для создания необходимых условий для труда и быта граждан;

3) правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного назначения, основным целевым назначением которых является обеспечение задач, вытекающих из особенностей объектов, для которых предоставлены данные земли;

4) правовой режим земель, принадлежащих гражданам;

5) правовой режим земель особо охраняемых территорий: природоохранного и природозаповедного назначения, основным целевым назначением которых является обеспечение условий в системе охраняемых природных территорий, а также в зонах природных объектов с особым правовым режимом; правовой режим земель оздоровительного и рекреационного назначения, основные положения которого вытекают из конституционного права граждан на обеспечение здоровья, охрану окружающей среды и восстановительный отдых; правовой режим земель историко-культурного назначения, порядок использования которых обусловлен особенностями юридического статуса памятников истории и культуры, а также достопримечательных мест;

6) правовой режим земель лесного фонда, обусловленный интересами ведения лесного хозяйства и правовым режимом лесных объектов;

7) правовой режим земель водного фонда, используемых для реализации водохозяйственных целей;

8) правовой режим земель запаса, особенности правового режима которого выражаются в их названии.

Институты Общей и Особенной части земельного права состоят из правовых норм, являющихся первичными «клетками», ячейками земельного права.

Земельно-правовая норма характеризуется следующими признаками:

а) она представляет собой правило поведения, установленное действующим земельным законодательством. Так, для граждан, желающих получить земельный участок в собственность или пожизненное ненаследуемое владение, или аренду, установлены определенные процедурные правила: следует подать заявление в орган местного самоуправления (местную администрацию), в котором конкретно изложить свою просьбу, указать цель использования участка, предполагаемые размеры и его местоположение; норма права устанавливает, что приступать к пользованию этим участком можно только после установления границ его в натуре на местности уполномоченным на то органом, и т. п.;

б) правовая норма – правило поведения, установленное для неопределенного круга лиц, чье поведение подпадает под действие указанной нормы права;

в) установленное земельно-правовой нормой правило поведения применяется бесконечное число раз, в отличие от разовых норм;

г) данное правило либо прямо закреплено в тексте действующего законодательства, либо вытекает из смысла закона.

Земельно-правовая норма имеет структуру, обязательные элементы, без которых нормы права как таковой быть не может.

Обязательными элементами земельно-правовой нормы являются гипотеза, диспозиция и санкция. Рассмотрим их по отдельности:

а) гипотеза земельно-правовой нормы определяет условия, при которых возможно ее применение. Эти условия выражаются, как правило, в наличии фактов, имеющих юридическое значение. Например, для изъятия земель сельхозпредприятий в целях государственных или общественных нужд необходим такой юридически-фактический состав, как решение на то компетентного государственного органа; осуществление процедуры предварительного согласования мест размещения объекта на изымаемом участке, возмещение сельхозпредприятию убытков, причиненных изъятием земельного участка, и т. п.

Если гипотеза правовой нормы не соответствует фактическим обстоятельствам дела, то данную земельно-правовую норму применять нельзя. Так, если гражданин, заявивший о предоставлении ему земельного участка для ведения крестьянского хозяйства, не достиг возраста 18 лет, то норму о праве граждан на ведение крестьянского хозяйства к нему применять нельзя;

б) диспозиция земельно-правовой нормы выражает правило поведения, закрепленное в норме либо вытекающее из ее смысла. Например, в ЗК закреплено правило эффективно использовать землю, однако в чем это заключается – в законе не раскрыто. Исходя из смысла законодательства, можно сделать вывод о том, что землепользователи должны, с одной стороны, максимально полно и экономно использовать площадь предоставленной земли, а с другой – повышать качество земли как средства производства.

Диспозиция правовой нормы зачастую содержится в нескольких нормативно-правовых актах. Так, обязанности агронома хозяйства предусмотрены в правилах внутреннего трудового распорядка хозяйства и других нормативно-правовых актах, предусматривающих основные правила работы на земле;

в) санкция земельно-правовой нормы – обязательный элемент, без которого норма не может быть эффективной;

Санкцией правовая норма отличается от иных норм, не имеющих правового характера (от научно обоснованных систем земледелия; от земледельческих традиций, господствующих в данном регионе; от моральных норм и т. п.).

Санкция правовой нормы выражается в наказаниях за совершенные нарушения земельного законодательства, а также в неблагоприятных последствиях, наступающих в случае ненадлежащего поведения субъектов земельных правоотношений.

Системообразующие связи земельного права с другими отраслями права выражаются в следующем:

1. В системе земельного права и во взаимодействии ее с другими отраслями права отсутствует дублирование правового регулирования другими отраслями права (институтами права, правовыми нормами). Земельное право имеет в своей системе институты права, которых не имеют иные отрасли права, в свою очередь, последние содержат в себе такие институты, которые не присущи земельному праву.

2. Институты и правовые нормы всех отраслей права взаимно дополняют друг друга, «коллективно» осуществляют правовое регулирование.

3. Взаимопроникновение гипотез, диспозиций и санкций правовых норм земельного права и других отраслей права не означает дублирования в земельно-правовом регулировании, а свидетельствует о системо-образующих связях системы права в целом и земельного права в частности.

4. Система отрасли земельного права составляет основу и систему науки земельного права. Но круг изучаемых наукой земельного права проблем шире совокупности норм, составляющих отрасль земельного права.

Поэтому от системы отрасли права следует отличать систему науки земельного права (также состоящую из двух частей).

Термин «предмет земельного права» имеет двоякий смысл. Когда речь идет о земельном праве как отрасли права, тогда имеют в виду предмет правового регулирования. Когда же говорят о земельном праве как науке, тогда подразумевают предмет изучения.

Некоторые особенности имеет земельное право как учебная дисциплина, система которой соответствует учебным программам и строится исходя из учебного плана, в основу которого положены главным образом методические соображения.

Система земельного права как отрасли права состоит из следующих институтов.

Общая часть

1. Право собственности, вещные и другие права на землю.

2. Правовое регулирование сделок с землей.

3. Государственное регулирование земельных отношений.

4. Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель по российскому законодательству.

5. Защита земельных прав граждан и юридических лиц и порядок рассмотрения земельных споров.

6. Земельно-процессуальное право.

7. Ответственность за земельные правонарушения.

8. Понятие и общая характеристика правового режима земель.

Особенная часть

9. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

10. Правовой режим земель поселений.

11. Правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного назначения.

12. Правовой режим земель, принадлежащих гражданам.

13. Правовой режим земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и историко-культурного назначения.

14. Правовой режим земель лесного фонда.

15. Правовой режим земель водного фонда.

16. Правовой режим земель запаса.

Земельное право как наука. Земельно-правовые нормы, как и нормы других отраслей российского права, невозможно ни увидеть, ни пощупать. Видимыми являются только знаковые символы закона. Поэтому при изучении земельного законодательства требуется познавательная деятельность, построенная по научной системе. Например, правовые нормы содержатся и в «молчании закона», т.е. в отсутствии видимых знаков его: отсутствие права на занятие земельного участка означает запрет такого занятия; отсутствие запрета на проход по земельному участку означает разрешение такого прохода и т. д.*

 

*СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 3390.

 

Научно-познавательная деятельность в изучении земельного права представляет собой особый вид умственной деятельности и специализацию в ней. Например, ученый в сфере земледелия не может давать правовую оценку использования земель, она всегда будет носить характер естественнонаучный, а не выделяющий правовое и неправовое в земельных отношениях.

Если предметом земельного права как отрасли права является только тот круг общественных отношений, на который направлено действие земельно-правовых норм, то предметом земельно-правовой науки является все то, что способствует развитию земельного законодательства и совершенствованию практики его применения.

Поэтому предмет науки земельного права значительно шире предмета отрасли земельного права, это выражается в том, что:

а) земельно-правовая наука занимается изучением предмета земельного права, исследуя его специфику и вырабатывая рекомендации по совершенствованию правовых норм. Например, установление влияния эксплуатации земли на соседствующие с ней природные объекты и на ландшафт в целом способствовало введению в земельное законодательство требований по обеспечению экологического благополучия на используемом земельном участке;

б) земельно-правовая наука занимается и изучением самих земельно-правовых норм, выявляя их несовершенства и вырабатывая рекомендации по устранению этих несовершенств. Так, исследование состояния правового регулирования мелиорации земель выявило значительную недостаточность правового вмешательства, в связи с чем в 1995 г. был принят Федеральный закон о мелиорации земель;

в) наконец, земельно-правовая наука занимается и исследованием практики применения норм земельного права, вырабатывая правовые рекомендации по ее совершенствованию. Например, изучение практики осуществления государственного контроля за охраной использования земель позволило выработать две самостоятельные инструкции: о порядке применения административных наказаний инспекторами госконтроля и порядке осуществления государственного контроля за использованием земель под строительство.

Иными, чем у отрасли земельного права, являются и методы земельно-правовой науки. Если метод земельно-правового регулирования всегда обеспечен принудительной силой закона, то метод земельно-правовой науки является, с одной стороны, выражением общенаучного метода познания (объективность, системность, создание новых знаний и т. д.), а с другой – выражением специфического метода, присущего только земельному праву, который предполагает изучение земли как объекта правоотношений и всех вытекающих из этого вопросов.

Земельное право как учебная дисциплина представляет собой определенную часть науки земельного права, отобранную и систематизированную для использования в учебном процессе с двух позиций: потребности в будущей работе выпускника вуза и эффективности обучения (запоминания материала, правильного усвоения его и т.д.). В силу этого при формировании учебной дисциплины земельного права применяются и элементы соответствующих педагогических наук, используются и рекомендации психологов.

Если целью земельно-правовой науки является совершенствование земельного законодательства и практики его применения, то целью учебной дисциплины земельного права является получение обучаемыми определенного программой обязательного минимума знаний. В силу этого учебная дисциплина имеет государственные критерии, при недостижении которых обучаемые не могут считаться успешно обучившимися данной учебной дисциплине.

Главным элементом критериев оценок студентов на экзаменах и зачетах является системность знаний, а поэтому студент прежде всего должен глубоко усвоить систему земельного права.

Контрольные вопросы:

1. Что такое система земельного права как отрасли права, науки и

учебной, дисциплины?

2. Какова структура системы земельного права?

3. Какова структура Общей части земельного права?

4. Какова структура Особенной части земельного права?

5. Что представляет собой земельно-правовая норм?

6. Каковы системообразующие связи земельного права, обеспечивающие внутреннее единство и связь с другими отраслями права?

 

ГЛАВА 2

ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

 

2.1. Понятие источников земельного права

 

Понятие – это научная форма мышления, отражающая особенности того или иного изучаемого объекта в его существенных признаках. Поэтому для раскрытия понятия «источник земельного права» необходимо выявить его признаки.

Под источниками права понимаются различные способы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Уполномоченные органы государства, через наиболее распространенную форму источника права – нормативные правовые акты, устанавливают (санкционируют) правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании земельных отношений.

Каждый источник права обладает такими признаками, как:

1) документальная форма закрепления. Нормы земельного права содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах. Например, Правила применения нормативной цены земли установлены ст. 25 Закона РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», т.е. вытекают из точного смысла данного нормативно-правового акта;

2) особая форма документа, предусмотренная законом или не противоречащая ему. Так, Федеральное Собрание РФ принимает законы; Правительство РФ принимает постановления и распоряжения; органы местного самоуправления принимают решения, а местная администрация – постановления и распоряжения; руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы;

3) соответствие органа или должностного лица в принятии правового акта действующему законодательству. Например, если областное законодательное собрание вынесет решение об установлении принципов платы за землю, то оно превысит свои полномочия, поскольку этот вопрос находится в ведении Российской Федерации;

4) наличие в нормативном акте правовых норм. Так, если решением органа местного самоуправления тому или иному предприятию будет предписано устранить нарушения земельного законодательства, то данное решение не будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного предписания; в то же время, если данный орган примет решение по вопросам организации ведения земельно-кадастрового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчитанное на многократное применение, будет иметь нормативный характер.

Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и кругу лиц:

а) действие нормативно-правовых актов по территории, как правило, определяется территориальной подведомственностью органа – автора того или иного нормативно-правового акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и постановления Правительства РФ распространяются на территорию всей Российской Федерации, решения областных законодательных собраний, имеющих общенормативное значение, распространяются лишь на своей территории и не действуют на территории соседних областей;

б) по времени действия земельно-правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, т.е. не распространяются на те отношения, которые возникли до вступления данного акта в законную силу, если иное не предусмотрено законом. Так, в п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР» сказано: «К земельным правоотношениям, возникшим до момента принятия Кодекса, Земельный кодекс РСФСР применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после его введения в действие».*

 

*Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22.СТ.76.

 

По некоторым отношениям принимаемые нормативно-правовые акты могут определенное время бездействовать, т.е. время их принятия и время вступления в силу не всегда совпадают. Например, в указанном пункте постановления оговорено, что ЗК не применяется к правоотношениям по оплате за использование земель до принятия специального закона о плате за землю. Лишь в дальнейшем такой закон был принят.

Вместе с тем может возникнуть ситуация, когда действующий нормативно-правовой акт не подлежит применению, хотя гипотеза (фактический состав) для этого имеется. Так, с истечением сроков исковой давности субъекты земельных правоотношений лишаются права на взыскание убытков, причиненных нарушением земельного законодательства; с истечением сроков давности привлечения к ответственности нормативный акт, предусматривающий наказание для виновных лиц, не применяется (ст. 136 КЗоТ; ст. 282 Кодекса об административных правонарушениях КоАП; ст. 78 УК). Подобно тому как на негаторные иски (иски об устранении препятствий к реализации права собственности) не распространяются сроки исковой давности, в правовом регулировании «чисто» земельных отношений (т. е. непосредственно связанных с эксплуатацией земли и т. п.) отсутствуют нормы о таких сроках;

в) по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов осуществляется в отношении:

общих субъектов, т.е. лиц, по своей юридической природе не отличающихся какими-либо особыми признаками. Например, все граждане РФ имеют право на получение земельного участка в порядке, определенном законодательством;

специальных субъектов, т.е. лиц, обладающих признаками, обеспечивающими им определенные дополнительные права или льготы либо лишающими этих льгот. Так, для получения земельного участка для ведения фермерского хозяйства необходимо наличие специального субъекта, обладающего опытом работы в сельском хозяйстве либо специальной подготовкой. Общему субъекту (например, горожанину, никогда не проживавшему в сельской местности и не имеющему специальной квалификации) может быть отказано в таком праве. Кроме того, лица, проживающие в данной местности, имеют преимущество перед приезжими селянами при прочих равных условиях.

Помимо дифференциации правового регулирования по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов может быть дифференцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так, земельный фонд РФ подразделен на семь категорий земель, для каждой из которых установлен специфический правовой режим использования.

Каждый источник земельного права является элементом в системе земельного законодательства, которое, в свою очередь, является звеном в общей системе права государства. В любой системе не исключены сбои, нарушения, коллизии, а значит, и необходим антиколлизионный правовой механизм. В земельном праве отмечаются следующие его элементы:

1) механизм устранения иерархических противоречий, коллизий. Так, если действующий земельно-правовой акт противоречит Конституции РФ, то решением Конституционного Суда РФ он может быть отменен.

В соответствии с ныне действующим законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется как Конституционным судом РФ, так и судами общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной Конституцией РФ (ст. 120) и другими законодательными актами. Иерархические противоречия неконституционного характера могут быть устранены системой прокурорского надзора путем принесения прокурором протеста на нормативный акт, принятый с нарушением установленной компетенции или процедуры принятия;

2) механизм устранения логических противоречий. Например, если в сфере правового регулирования возникает особая группа общественных отношений, требующих особой правовой регламентации, то в нормативно-правовых актах делается «отдушина», позволяющая не поставить закон вопреки требованиям здравой логики наперекор объективным потребностям местных условий. Так, при наличии общего запрета на использование земли природоохранного назначения для хозяйственной деятельности в местах проживания малочисленных народов и этнических групп допускается использование этих земель для выпаса оленей;

3) механизм устранения противоречий в нормативно-правовых актах, принятых в различные отрезки времени. Например, по ЗК РСФСР 1970 г. аренда земли считалась деянием, нарушающим национализацию земельных ресурсов. Наряду с этим положением были приняты нормативно-правовые акты, разрешавшие аренду земли в качестве допустимой формы эксплуатации земельных ресурсов. Возникло противоречие норм действующего законодательства друг другу.

Устранение такого противоречия осуществляется по правилу: «если позднее изданный закон регулирует случай иначе, чем ранее принятый, то применяется более поздний закон»;

4) механизм устранения пробелов в действующем земельном законодательстве. Пробелы в законе – естественное явление, возникающее, во-первых, из-за отставания правотворческой деятельности от динамично развивающихся общественных отношений; во-вторых, из-за недостатков в самой правотворческой деятельности: Поэтому закон дает право судам в случае таковых пробелов применять при решении конкретных гражданских дел аналогию закона или аналогию права (ст. 6 ГК РФ).

Совокупность нормативно-правовых актов образует собой систему законодательства, которая строится по определенной «иерархической лестнице»: акты расположены по степени юридической силы, по степени конкретности правового регулирования и по другим признакам.

Подводя итог сказанному, можно определить источник земельного права как документ установленной формы, изданный уполномоченным на то Государственным органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства.

Контрольные вопросы:

1. Чем отличается источник права от ненормативных источников?

2. В какой форме закрепляется источник права?

3. Пределы действия источника права.

4. Каким способом устраняются противоречия между источниками права?

5. Каким способом устраняются пробелы права в источниках права?

 

2.2. Система источников земельного права

 

Система права предполагает, прежде всего, иерархию составляющих ее элементов, а применительно к нормативно-правовой системе эта иерархия выражается в соподчиненности нормативно-правовых актов.

Иерархия земельно-правовых нормативных актов представляет собой следующие уровни:

1. Международно-правовые договоры, подписанные и ратифицированные РФ, содержащие земельно-правовые нормы.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Каждый вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Международный договор будет являться элементом правовой системы РФ в случае, если он заключен в установленном порядке и ратифицирован или утвержден компетентным органом государственной власти. В качестве примера – договор СССР с Финляндской Республикой о передаче ей в аренду на 50 лет советской части Сайменского канала на Корейском перешейке и острова Малый Высоцкий.*

 

*Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. №36. Ст. 389.

 

Использование норм международного договора для правового урегулирования имеет важное значение потому, что в качестве субъекта земельных правоотношений могут выступать иностранные юридические и физические лица.

В соответствии с ч. З ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на обращение в межведомственные (международные) органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определенных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нарушенных прав. Так, Арбитражный процессуальный кодекс РФ закрепляет приоритет правил, установленных международным договором РФ перед «внутренним» процессуальным законом (ст. 3 АПК).

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации (ст. 69 Конституции РФ).

2. Конституция Российской Федерации – основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России.

Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции России, конституциям республик, законодательству других субъектов РФ.

Если законодательные и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в России, вошли в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению.

К законодательным актам конституционного уровня относятся Конституция РФ и федеральные конституционные законы, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предмету ведения и другим вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.

Закон РФ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»* и другие нормативно-правовые акты обеспечивают механизм действия законодательства конституционного уровня.

 

*СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447.

 

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституционные нормы устанавливают, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ). Примечательно, что ни об одном другом природном объекте, ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

Таким образом, Конституция РФ ставит землю в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

Земли могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (п. 1 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ), указанные формы собственности признаются и защищаются равным образом. В п. 1 и п. 2 ст. 35 сказано, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не приносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36).

Немаловажное значение для земельного права имеют конституционные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), а также обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (в том числе и федеральная земельная собственность). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: разграничение государственной собственности (п. «г» ст. 72); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (п. «д» ст. 72), а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к» ст. 72).

Следующим после конституционного уровня являются федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст.ст. 56, 65, 68, 70, 84, 114, 118, 126 и 136).

3. Федеральные конституционные законы.

Конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» принят Государственной Думой 5 апреля 1995 г., одобрен Советом Федерации 12 апреля 1995 г.;* Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде РФ», принят 21 июля 1994 г. Одобрен Советом Федерации 12 июля 1994 г.*

 

*СЗ РФ. 1995. №18.Ст.1589.

**СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

 

Важное значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод гражданина, путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст.45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.

Статья 120 Конституции РФ является важной гарантией правильного рассмотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае установления не соответствия акта государственного или иного органа закону принимает решение в соответствии с законом.

Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства (гласность, состязательность, равноправие).

4. Федеральные законы.

Они принимаются Федеральным Собранием РФ, которое состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

Законодательная форма как источник земельного права в настоящее время значительно расширена. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 5, 76) законодательные акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов.

Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникающих разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 105 Конституции РФ).

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по наиболее важным вопросам (см. ст. 106 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон.

5. Указы Президента Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является главой государства. Он в соответствии с Конституцией РФ может издавать указы и распоряжения.

Следует отметить, что нормативные указы Президента РФ следует отнести к федеральному уровню.

Анализ нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они изданы по самым разнообразным проблемам правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с указов от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах», от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ» и заканчивая Указом от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» и др.

Действительно, ЗК 1991 г. устарел, и это не вызывает сомнений, многие его положения вступили в противоречие с Конституцией, но нормы, которых был лишен ЗК, обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-целесообразного характера регулирования земельных отношений.

Отмеченный Указ от 24 декабря 1993 г. послужил созданию правового вакуума в сфере земельных отношений, результаты которого не замедлили сказаться. Как часто бывает в нашей стране, бездумно сметается весь накопленный опыт (в том числе и положительный), однако альтернативы уничтоженному очень часто не находится.

6. Постановления и распоряжения Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

Источниками земельного права являются также подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти, изданные в пределах их компетенции и во исполнение законов и указов Президента Российской Федерации.

Специфика этого уровня заключается в том, что:

подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;

данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые, в свою очередь, не должны противоречить конституционным законам.

С учетом образовавшегося вакуума в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных нормативно-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

В соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение.

Правительство РФ осуществляет полномочия, которые возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ.*

 

*Федеральный конституционный закон РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»// СЗ РФ. 1997.

 

Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства касаются самых разнообразных сторон правового регулирования земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановления: от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 5 февраля 1993 г. «О государственной программе мониторинга земель РФ на 1993-1995 годы»*, от 5 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»;** распоряжение Правительства РФ от 10 августа 1992 г. № 1453-р., постановление от 28 января 1993 г. «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства».***

 

*Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 6. Ст. 491.

**Там же. 1992. № 8. Ст. 503.

***Там же. 1993. № 6. Ст. 483, в ред. Пост. Правительства РФ от 27.12.1994 №1428; от 02.11.1995Г. №1176; от 11 июля 1996 г. № 778.

 

7. Акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.

В межотраслевом и отраслевом масштабе источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ – нормативные приказы, инструкции и другие. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного акта, а также если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ – он получает общеобязательную силу

Для примера можно привести «Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов», утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г.

Для упорядочения ведомственного правотворчества Минюст РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.

8. Нормативно-правовые акты субъектов РФ.

В республиках, входящих в состав РФ, роль источников земельного права выполняют Конституции республик, а также законодательные акты по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик, там, где они выбраны, а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они готовятся. Задержка с их принятием объясняется тем, что до сих пор не принят Земельный кодекс Российской Федерации.

В других субъектах Федерации (в областях, автономных областях и округах) источниками земельного права помимо законодательных актов выступают уставы субъектов Федерации и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах Федерации.

Согласно ст. ст. 72 и 76 Конституции РФ, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но в Конституции не содержится положение, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогичные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорирует.

Разграничение компетенции федеральных органов государственной власти и аналогичными органами субъектов РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ».*

 

*СЗРФ. 1996.№ 12. Ст. 1158, с изменениями от 25 ноября 1996 г.№ 1593//СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 5544.

 

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся вопросы разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законодательство и законодательство об охране окружающей среды и др.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2000 г. «О федеральных округах»* было создано семь федеральных округов.

 

*Российская газета, 2000 г., 21 мая.

 

В каждом федеральном округе создано Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которых входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Такая работа проводится.

9. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции РФ).

Например, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции 1999 г.)* глава местной администрации в пределах своей компетенции издаёт постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т. п.

 

*СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. См. также Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» с изменениями от 13 апреля 1999 г.(СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.224).

 

Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента и нормативно-правовым актам субъектов Федерации.

Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

Компетенция Конституционного Суда определена Законом РФ «О Конституционном Суде РФ», принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд (ст. ст. 3, 84, 88. 96, 101,105,107).

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом РФ с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земельно-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативного акта и введения его в действие. Например, нельзя считать конституционным такой нормативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

г) установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федераций, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов Федерация, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст.ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»).

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а, будучи введенными в действие, считаются недействительными.

В Прокуратуру РФ вправе обращаться любой гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательному и т. п.

Прокуратура не вправе приносить протесты на неконституционность нормативных актов по тем делам, которые относятся к компетенции

Конституционного Суда РФ.

Устранение противоречий и коллизий в нормативно-правовых актах осуществляет и арбитражный суд в процессе рассмотрения конкретных дел. Так, согласно Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,* последний, установив в процессе разрешения дела несоответствие нормативного акта другим законам РФ, принимает решение на основании законодательных актов.

 

*СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

 

10. В результате правоприменительной практики издаются руководящие постановления Пленума Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда РФ.

Данные виды нормативных актов специфичны тем, что имеют обязательную силу для судов указанных систем при разрешении ими конкретных дел. В правовом же регулировании они не могут быть использованы в качестве непосредственных регуляторов общественных отношений.

Однако любой субъект правоотношений, чей спор или чье дело рассматривается в судах судебной или арбитражной системы, неизбежно попадает под действие указанных актов. Так, утвержденная государственным арбитражем методика исчисления убытков, полученных в результате нарушения договорных обязательств, применяется арбитражными судами и при рассмотрении дел о причинении вреда земельным угодьям вследствие незаконного решения органов управления.

Руководящие постановления пленумов Верховного Суда РФ и решения Высшего Арбитражного Суда:

а) устраняют пробел правовых норм в сфере земельного законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной практикой новые нормативные правила;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего земельного законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают по Конституции России правом законодательной инициативы, опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов.

11. Вспомогательные нормативно-правовые акты.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной деятельности играют стандарты. Так, ГОСТ 17.5.1.01-78

 «Охрана природы. Рекультивация земель» регламентирует основные положения, определенные ЗК для землепользователей в качестве обязанности по восстановлению нарушенных земель.

Эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Так, раскрытие пунктом 17 ГОСТа 26640-85 «Земли. Термины и определения» понятия рационального использования земель позволяет правильно применить положение ЗК об обязанностях рационального использования земель собственниками, землевладельцами, арендаторами и землепользователями.

Таким образом, система источников земельного права РФ различает несколько уровней: международно-правовые договоры; Конституция РФ и федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента РФ; акты Правительства РФ; акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Данная система наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, через Конституционный Суд РФ, органы прокуратуры РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правил иерархической системы.

Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками права, является по существу системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с реализацией земельной и других реформ. О том, какими путями осуществляется это совершенствование, будет рассказано в следующем разделе настоящей главы.

Контрольные вопросы:

1. Какие нормативные акты составляют систему источников земельного права?

2. Каков порядок устранения нарушений в иерархии источников земельного права через Конституционный Суд РФ?

3. Каков порядок установления нарушений в иерархии источников земельного права через суды и прокуратуру?

4. Какие уровни нормативных актов могут существовать в системе источников земельного права для обеспечения правоприменительной практики?

 

2.3. Перспективы развития земельного законодательства

 

Развитие системы законодательства – обязательное требование нормального функционирования правовой системы, поскольку:

а) условия существования общества непрерывно изменяются, вызывая изменения в системе общественных отношений. Например, в настоящий период резко ухудшилась экологическая обстановка на планете, что потребовало радикально изменить правовое регулирование земельных отношений в сторону усиления охраны земли;

б) развитие общества порождает неизвестные доселе отношения, создавая пробелы в системе правового регулирования. Так, с освоением космического пространства появляется новая отрасль народного хозяйства – космическое обеспечение, что потребовало введения качественно нового вида категорий земель – земель космического обеспечения.

Применительно к земельному праву России отмечаются следующие перспективы развития земельного законодательства:

1. Усиление систематизации земельного законодательства, идущей по линии:

а) инкорпорации, т.е. создания законодательства путем внешней обработки без изменения содержания правового регулирования. Так, в конце 70-х годов в рсфср был создан Свод законов республики, в котором собраны важнейшие акты Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР, имеющие общенормативное значение. В частности, в томах 4 и 6 содержатся основные нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения и отношения, касающиеся порядка эксплуатации пахотных земель;

б) кодификации всего земельного законодательства, завершающим этапом которой было бы принятие нового Земельного кодекса РФ, работа над которым продолжается более пяти лет.

2. Введение программирования совершенствования земельного законодательства:

а) через реформирование земельных отношений, посредством которого будет целенаправленно и запрограммировано изменяться земельное законодательство. Так, Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» поставлена задача поэтапного перераспределения земель в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной экономики, что повлечет за собой прогнозируемые изменения в земельных отношениях, поддающихся своевременному правовому урегулированию;

б) через реформирование производственных отношений в сельском хозяйстве, главным средством производства которого является земля, что будет способствовать совершенствованию правоприменительной деятельности по эффективному использованию земельных ресурсов и их охране.

3. Совершенствование правотворческой процедуры путем расширения демократических начал при разработке и принятии нормативно-правовых актов. Например, проект Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» был опубликован для всенародного обсуждения, т.е. к участию в разработке его были привлечены и народы России, что позволило принять относительно добротный закон.

4. Совершенствование правовой регламентации, содержащейся в нормативно-правовых актах, путем:

а) устранения излишней зарегулированности, мешающей развитию производительных сил и эффективному использованию земель. Так, упрощен отвод земель путем передачи от центральных органов России всех вопросов по отводу земли в местные органы самоуправления, что облегчает оперативное решение земельных вопросов;

б) устранения нерегулированности той части общественных земельных отношений, которая в наибольшей степени нуждается в правовой регламентации. Например, в прежнем ЗК 1970 г. не было правовой нормы о мониторинге земель, которая введена в ЗК 1991 г., а без этой нормы в современных условиях невозможно экологически правильно эксплуатировать земли;

в) совершенствования формулировок правового регулирования земельных отношений, что совершенствует и систему земельных правоотношений в России. Так, если в прежнем ЗК РСФСР 1970 г. фигурировали лишь природные и зеленые зоны, то новый ЗК РФ 1991 г. ввел новое понятие «земли рекреационного назначения», расшифровав их содержание, что позволяет обеспечить надлежащее целевое использование данной категории земель.

5. Совершенствование правоприменительной практики путем:

а) введения в земельное законодательство процессуальных правовых норм, обеспечивает надлежащее применения закона на практике. Например, введение в ЗК РФ процессуального порядка согласования места размещения объекта позволяет, с одной стороны, защитить от волокиты дело о предоставлении земельного участка, а с другой – не ущемить интересы других лиц при отводе земельного участка;

б) введения стимулов для надлежащего использования субъектами земельных правоотношений своих обязанностей. Эти стимулы могут быть двоякого рода:

положительные стимулы, влекущие для землепользователей дополнительные блага за надлежащее исполнение ими своих обязанностей. Например, ЗК предусматривает экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель.

6. Включение в сферу земельно-правового регулирования рыночных отношений: введена плата за землю и мониторинг земель; налоговое стимулирование эффективного использования земель; производители сельскохозяйственной продукции и лица, хозяйствующие на земле, включаются в механизм отношений земельной собственности и т. п.

7. Проникновение земельно-правового регулирования в сферы правового регулирования иных отраслей. Например, включены такие термины, как «хозяйствование на земле», «технологии», «хозяйственная деятельность», нашедшие отражение в ЗК РФ 1991 г., и др.

8. Проникновение многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования. Так, нормы права о собственности включают в себя в качестве объектов собственности и землю, которая стала недвижимостью и объектом различных сделок, т.е. гражданско-правовое регулирование переместилось и в сферу земельно-правового, породив качественно новый институт земельного права – правовое регулирование сделок с землей, право наследования земли и др.

9. Экологизация земельного законодательства, осуществляемая путем:

а) внедрения эколого-правовых норм в правовой режим категорий земель. В отличие от ЗК РСФСР 1970 г., предусматривающего шесть категорий земель, ЗК 1991 г. дополнительно предусмотрел такие категории земель, которые обеспечивают экологическое благополучие на территории. Так, земли природоохранного назначения предназначены для обеспечения нормального функционирования природных объектов, представляющих особую ценность; земли природно-заповедного назначения позволяют обеспечить в сохранности первозданные природные ландшафты и уголки природы и т. п.;

б) экологизации правового статуса субъектов земельных правоотношений. Например, если хозяйственная деятельность предприятия-землепользователя нарушает установленный режим природопользования, то такая деятельность может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законом;

в) экологизации имущества и средств производства, являющихся собственностью землепользователей, поскольку собственник при осуществлении своего права собственности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение им ущерба окружающей среде;

г) экологизации техники и технологий, внедряемых в сферу землепользования. Так, при внедрении новых технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель. При этом оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных мероприятий по их защите производится по результатам экспертизы, без положительного заключения которой запрещается внедрение техники и технологии.

С учетом анализа перспектив развития земельного законодательства, можно построить следующие прогнозы:

1. Земельное законодательство будет совершенствоваться в направлении совершенствования рыночных отношений.

2. В земельно-правовом регулировании будет усиливаться дифференциация правового статуса субъектов земельных правоотношений, поскольку следствием развития рынка в сфере землепользования является появление многоукладной экономики.

3. С интенсификацией землепользования возникает потребность в усилении экологизации земельного законодательства в целях обеспечения экологической безопасности хозяйственной деятельности субъектов земельных правоотношений.

4. Поскольку в рыночных земельных отношениях ведущая роль принадлежит договорным отношениям, то возрастает и роль земельно-правового регулирования договоров.

5. Развитие рыночных отношений в сфере землепользования требует обеспечения необходимой свободы, а поэтому земельно-правовая регламентация будет очищаться от излишней детализации, при усилении четкой регламентации эколого-правовых нормативов поведения.

6. Вместе с тем расширение правовой свободы субъектов земельных правоотношений неизбежно должно сопровождаться усилением ответственности за земельно-правовые нарушения, а в структуре этой ответственности наибольший удельный вес должны занимать меры финансового и имущественного воздействия.

7. Одновременно с указанными направлениями совершенствования земельного законодательства будет совершенствоваться и земельно-правовая регламентация по двум основным направлениям:

а) совершенствование материальных норм права, регулирующих земельные отношения;

б) совершенствование процессуальных норм права, регулирующих порядок реализации материальных земельно-правовых норм на практике.

Все указанные направления совершенствования земельного законодательства будут реализовываться одновременно, но, возможно, с различной степенью интенсивности на каждом из этих направлений.

Контрольные вопросы:

1. Почему развитие системы законодательства – это объективная тенденция?

2. Каково генеральное перспективное направление развития земельного законодательства?

3. Какими способами совершенствуется и будет совершенствоваться земельное законодательство?

 

ГЛАВА 3

ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

 

3.1. Земельно-правовой режим в России до 1861 г.

 

Исторические исследования не дают оснований для предположения о наличии рабовладельческого землевладения на территории России.

Письменные источники свидетельствуют о том, что, начиная с XI века, на территории современной России стала складываться феодальная земельная собственность – экономическая основа господства класса феодалов. Эти факты подтверждаются и археологическими данными.

Первичной формой экономической реализации феодальной земельной собственности явилось полюдье, представлявшее собой институт прямого внеэкономического принуждения населения, в котором в обнаженной форме выступали отношения господства и подчинения, равно как и начальная фаза превращения земли в феодальную собственность.*

 

*См.: Рыбаков Б.А. Киевская Русь и русские княжества XII-XIII вв. М. 1982. С.258

 

Анализ ст. 3 «Русской Правды», в которой «людин» противопоставлялся «княжу мужу», показывает, что в Древней Руси произошла дифференциация общества на феодалов и нефеодалов, поскольку под термином «люди» «Правда» подразумевала всех свободных лиц, преимущественно крестьян-общинников, составлявших основную массу населения.

Феодальный строй России вырос из первобытнообщинного, а также из элементов патриархального рабства – начальной формы рабовладения, при которой рабы входили во владевшую ими семью как бесправные ее члены, выполнявшие наиболее тяжелую работу. Это обстоятельство наложило отпечаток на процесс формирования феодального строя и его дальнейшее развитие.

Первоначально подлежали усиленной защите все частные землевладения. Например, в ст. 34 «Русской Правды» Краткой редакции устанавливался высокий штраф за порчу межевого знака, что указывало на заботу Древнерусского государства об обеспечении устойчивости земельных отношений.

Затем выделяются «лучшие мужи» – владельцы феодальных вотчин. Поскольку крупное землевладение, позволявшее применять более эффективное землевладение, становится лидирующим, под его покровительство идут разорившиеся и обнищавшие крестьяне. Они попадали в зависимость от крупных землевладельцев.

Древнерусское государство обеспечивало правовой статус представителей класса феодалов, поскольку они были более надежной опорой, нежели общинники и свободные люди. Так, в ст. 19–28, 33 «Русской Правды» Краткой редакции определялся особый порядок охраны как феодальных землевладений, так и служителей, работавших на них (старост, огнищан и пр.).

Одновременно развивались и совершенствовались отношения феодальной части населения с нефеодальной при усилении феодального господства. Например, лица, попавшие в долговую кабалу к феодалу, становились закупами, т.е. обязанными своей работой в хозяйстве феодала вернуть полученную у него «купу» (долг), для чего им предоставлялись земельные угодья и средства производства. Если закуп совершал побег, то он превращался в полного («обельного») холопа (ст. 56–64, 66 «Русской Правды» Пространной редакции).

Установление феодальной зависимости сельского населения было длительным процессом, но и после своего становления феодализм претерпевал определенные, характерные для России изменения.

Анализ этого исторического материала дает основание полагать о следующих особенностях правового регулирования земельных отношений в Древней и средневековой Руси.

1. В Киевской Руси феодальные отношения развивались неравномерно. Например, в Киевской, Галицкой, Черниговской землях этот процесс шел быстрее, чем у вятичей и дреговичей.

2. В Новгородской феодальной республике развитие крупного феодального землевладения происходило быстрее, чем на всей остальной Руси, причем росту могущества новгородских феодалов способствовала жестокая эксплуатация покоренного населения, проживавшего в обширных новгородских колониальных владениях.

3. Феодальное землевладение порождало в средние века взаимосвязь феодалов с помощью системы вассальных отношений типа вассалитета-сюзеренитета. Существовала личная зависимость одних вассалов от других, а великий князь опирался на меньших князей и бояр; они искали у него защиты во время частых военных стычек.

4. Высокий авторитет религии в древние и средние века порождал земельное господство церкви, получавшей значительные земельные угодья от государства и феодалов. Например, традиционным было со стороны феодалов дарение церкви и монастырям части земельных угодий, закладываемых на вечный помин души; пожертвования им земель для возведения храмов, монастырей и для других нужд. Имели место и факты занятия земель с нарушением земельных прав других лиц. Так, в 1678 г. на монахов Трифонова монастыря (ныне – г. Вятка) поступила жалоба от крестьян, у которых силой были отобраны сенокосы и рыбохозяйственные водоемы.*

 

*См.: Тинский А. Хранилище истории // Кировская правда. 1984. 20 ноября.

 

5. Развитию феодальных отношений способствовали такие обстоятельства, как почти двухвековое господство над Древнерусским государством Золотой Орды. Требовалась систематическая выплата дани, но при рутинном состоянии феодальной техники эффективность земледелия могла быть достигнута лишь путем открытого насилия над личностью крестьянина. Эти два обстоятельства при укреплении феодальных тенденций способствовали долгому и прочному господству крестьянского права в России, вплоть до 1861 г.

Возникновение, формирование и укрепление феодальных отношений в Древнерусском государстве имело прогрессивное значение на определенном этапе его развития, поскольку помогло сформировать и укрепить региональные (княжеские) образования, централизованное объединение которых позволило создать могучее Российское государство.

Вместе с тем феодальная раздробленность являлась тормозом экономического развития регионов, поскольку сдерживала обмен между ними (товарный, информационный и т.п.). Это отрицательно сказывалось на развитии земледелия, сельского хозяйства, ремесел, культуры и других сфер общественной жизни.

Поскольку высшие слои феодалов представляли собой главную оппозицию власти государя, к концу XV в. появилась ярко выраженная тенденция к ограничению их привилегий и формированию нового класса –помещиков-дворян.

Помещикам-дворянам давалась земля под условие службы государю, и первая крупная массовая передача земель московским служилым людям произошла в конце XV в. после присоединения Новгорода к Москве (1478 г.) – Иван III пожаловал им конфискованные новгородские земли, а в XVI в. помещичье землевладение стало важной формой хозяйствования.

Раздача земель дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян отправляться на поиски мест, где феодальный гнет не был так тяжел. Подъем миграционной волны вызвал потребность в ограничении таких перемещений. Ограничительные мероприятия осуществлялись вначале путем заключения междукняжеских договоров, а затем было применено правовое вмешательство: установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на частные земли; право перехода крестьянина только один раз в году – в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него; обязанность уплатить высокую плату за уход от феодала и т. п.

Раздача земель дворянскому войску консервировала феодальную систему, но прекратить ее было нельзя, поскольку другие источники укрепления армии отсутствовали.

В 1565 г. Иван Грозный разделил земли государства на земские (обычные) и опричные (особые), включив в последние земли оппозиционной княжеско-боярской аристократии. Некоторые из малых князей и бояр в годы опричнины погибли, другие получили новые земли в неопричных уездах из рук царя как пожалование под условием верности и службы. В результате не только был нанесен удар по старой феодальной знати, но и подорвана ее экономическая основа, поскольку раздаваемые земли перешли служилым людям.

В начале XVI в. была предпринята попытка ограничить рост церковно-монастырского землевладения, занимавшего до 1/3 всех феодальных владений в стране. В некоторых местностях (например, Владимирской, Тверской) духовенству принадлежало более половины всех земель.

Поскольку эта попытка вначале не увенчалась успехом, в 1580 г. было принято церковным Собором решение, запрещавшее митрополиту, архиереям и монастырям покупать вотчины у служилых людей, принимать земли в заклад и на помин души, увеличивать каким-либо другим способом свои земельные владения.

Во второй половине XVI в. была проведена повсеместная опись вотчинных земель, информация о которых была занесена в писцовые книги, что способствовало упорядочению финансовой и налоговой систем, а также служилых обязанностей феодалов. В дальнейшем правительство провело повсеместное описание земель с подразделением их на окладные единицы («сохи») в зависимости от качества угодий.

Одновременно полученная и документально закрепленная информация явилась обстоятельством, способствовавшим созданию системы крепостного права в сельском хозяйстве России, благо государство нашло способ избавления и от Юрьева дня. Так, с 1581 г. стали вводиться «заповедные лета», т.е. годы, когда Юрьев день не действовал, а в 1649 г. произошло окончательное закрепление крестьян за феодалами – введено крепостное право.

В XVII–XVIII вв. фактически сложился земельно-правовой строй России, который не был полностью разрушен в ходе февральской революции 1917 г., а через пару десятилетий отдельные элементы этого строя в трансформированном виде были закреплены в нормах земельного законодательства советского периода.

Сложившийся земельно-правовой строй России в дореформенный (до 1861 г.) период приспосабливался государством применительно к новым историческим потребностям.

1. Формировался земельный фонд России через Генеральное межевание, развернувшееся с середины XVIII в. и продолжавшееся десятилетия.

Начало Генеральному межеванию было положено в 1754 г. в рамках правовой политики «просвещенного абсолютизма». В 1765 г. правительством Екатерины II был опубликован манифест о началах предстоящего отмежевания частновладельческих земель в России, а в 1766 г. – «Генеральные правила» и «Наставления землемерам» по проведению межевания. Эти правовые акты более чем сто лет играли основополагающую роль в организации и регулировании земельного кадастра в России.

Генеральное межевание представляло собой более развитую систему земельного учета по сравнению с писцовыми книгами, которые, при всей их доскональности, охватывали лишь малую часть всего земельного фонда страны. Кроме того, осуществление мероприятий по Генеральному межеванию привело к обновлению принципов российского земельного права: всеобщности учета земель; документальности фактического владения землей, рационального размещения угодий и т. п.

С осуществлением мероприятий по Генеральному межеванию снизился уровень проблем, порождавших земельные споры из-за описательного характера границ владений по писцовым книгам. Составлением правильных топографических планов всех земельных владений разрешились многочисленные земельные споры, возникавшие до Генерального межевания.

Вместе с тем возложенная на субъектов землепользования обязанность документального доказывания земельных прав повсеместно привела к расхищению земель при межевании социально слабых субъектов землевладельцами-феодалами.

2. На земельные отношения накладывался буржуазный отпечаток отношений, вносящий свои коррективы в земельно-правовое регулирование:

создаваемые промышленные предприятия ощущали нужду в рабочей силе, поэтому появился статус деревень, прикрепленных к заводам, крестьяне которых обязаны были на них трудиться. Например, Указ «О покупке к заводам деревень» отменял запреты для купцов и промышленников покупать населенные деревни, запретив продажу таких деревень отдельно от заводов и без разрешения Берг- и Мануфактур-коллегии, а также использование этих деревень в качестве залога;

под напором развивавшихся капиталистических отношений государство отменило монопольное право на землю. Указ от 12 декабря 1801 г. предоставил купцам, мещанам и всем крестьянам, кроме помещичьих, право покупать земли, а Указ от 3 марта 1848 г. предоставил такое же право и помещичьим крестьянам;

была предоставлена возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе. Так, Указ от 20 февраля 1803 г. (о свободных хлебопашцах) предоставил помещикам право (но не обязанность) отпускать своих крестьян на волю за установленный ими самими выкупа Указ 1842 г. – возможность предоставления помещиками земли крестьянам по договору в пользование, за что последние должны были нести в пользу помещиков определенные повинности; сохранялись права помещиков вершить суд и расправу над крестьянами за проступки и маловажные преступления; в целях недопущения дробления земельных владений Указ от 23 марта 1714 г. «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» предоставил дворянам право передавать по наследству землю и недвижимое имущество только старшему сыну, с последующим запретом продажи этих объектов и передачи их другим лицам под залог;

вводились ограничения в землепользовании в интересах государства. Так, по Указу от 10 декабря 1719г. добыча металлов и минералов на землях частных собственников составляла привилегию государства. Собственник земель либо пользовался преимущественным правом на устройство заводов по добыче и переработке полезных ископаемых, либо получал 1/32 часть прибыли от разработки этих ископаемых на его землях.

3. Одновременно усиливались феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений дореформенной России:

укреплялся правовой статус общины как ведущей формы крестьянского быта в сельской местности, поскольку община была удобной формой поддержания порядка в государстве;

укреплялся правовой статус помещика как главного феодала-землевладельца, одновременно являвшегося полицейским оплотом государства. Император Павел I, например, говаривал: «У меня столько полицмейстеров, сколько помещиков в государстве»;

через земельные отношения регулировался и национальный вопрос многонациональной России. Так, были установлены черты Оседлости лиц еврейского происхождения.*

 

*См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. № 834.

 

Одновременное развитие всех охарактеризованных выше противоположных тенденций вело к обострению противоречий между различными социальными группами, в силу чего «крепостное право стало пороховой бочкой под государством».*

 

*См.: Правительственный аппарат самодержавной России в ХIХ в. М. 1978. С. 109, 123-124.

 

3.2. Земельная реформа 1861 года и ее правовое содержание

 

Земельная реформа 1861 г. не затронула в целом земельно-правовые отношения России. Она была осуществлена на принципах, сформулированных при императоре Александре II:

1) собственность на землю сохраняется за прежними владельцами-помещиками;

2) крестьяне получают усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки;

3) крестьяне выступают как социальный субъект земельно-правовых отношений только в составе общины;

4) всемерно должен быть обеспечен фискальный и казенный интерес при реорганизации земельных отношений.*

 

*См.: Литвак Б.Г. Переворот 1861 года в России. М. 1991. С. 39.

 

Таким образом, все виды поземельной собственности и поземельных прав, зафиксированные Сводом законов, сохранились без существенных изменений. Освобождаемые крестьяне, приобретая статус «свободных сельских обывателей», имели земельные права с такими же ограничениями, какие существовали для частновладельческих земель сословно непривилегированных лиц.

Причины земельной реформы в России кратко были выражены в преамбуле Манифеста Александра II: «...Государственное законодательство, деятельно благоустроя высшие и средние сословия,...не достигло равномерной деятельности в отношении к людям крепостным, так названным потому, что они, частию старыми законами, частию обычаем потомственно укреплены под властию помещиков, на которых с тем вместе лежит обязанность устроять их благосостояние. Права помещиков были доныне обширны и не определены с точностию законом, место которого заступали предание, обычай и добрая воля помещика. В лучших случаях из сего происходили добрые патриархальные отношения искренней правдивой попечительности и благотворительности помещика и добродушного повиновения крестьян. Но при уменьшении простоты нравов, при умножении разнообразия отношений, при уменьшении непосредственных отеческих отношений помещиков к крестьянам, при впадении иногда помещичьих прав в руки людей, ищущих только собственные выгоды, добрые отношения ослабевали и открывался путь к произволу, отяготительному для крестьян и неблагоприятному для их благосостояния...».*

 

*Манифест царя Александра II от 19 февраля 1861 г.// Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. М. 1989. С. 27.

По Манифесту получалось, что причиной проблем в земельных отношениях России явилось ухудшение отношений между людьми. Однако действительным источником противоречий были экономические причины: народное хозяйство России все шире и шире вовлекалось в рыночные отношения, из года в год увеличивался экспорт из России, в первую очередь хлеба, что настойчиво требовало в условиях рыночной конкуренции повышения производительности труда. Труд же крепостного крестьянина отличался низкой производительностью.*

 

*См.: Земельное право. Учебник для юрид. вузов. М.: Госюриздат. 1940. С.22.

 

Россия пребывала в тисках феодально-крепостнической замкнутости и патриархальной обособленности, слишком поздно вступила на путь капиталистического развития. Если в Западной Европе прикрепление крестьян к земле произошло в период раннего средневековья, то в России – лишь в XVII в., т.е. когда на Западе от крепостного права оставались лишь остатки в виде феодальных повинностей.

Кроме того, феодальная система России отличалась от стран Европы исключительной тягостностью для крестьянства.

Наконец, отставание России от стран Западной Европы в реформировании производственных отношений в сельском хозяйстве было обусловлено и природными факторами: страны Западной Европы расположены вблизи морей и судоходных рек; в них получили раннее развитие торговля и ремесла; территории этих стран в несколько раз меньше России с ее бездорожьем и отсутствием должной сельскохозяйственной инфраструктуры.

Указанные объективные факторы и факторы субъективные (консервативные традиции) сделали безуспешными попытки АлександраI, издавшего в 1803 г. Указ «О свободных хлебопашцах», и Николая I, издавшего в 1842 г. Указ «Об обязанных крестьянах», реформировать крепостнические отношения в отношения свободного найма.

Более удачными попытки реформации оказались в западных провинциях России. Так, в Польше крепостное право было отменено в 1807 г., в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (ныне – страны Балтии) – в 1816–1819 гг.* Традиционно считавшийся в истории освободительным от крепостного права 1861 г. на самом деле является лишь годом начала массового освобождения крестьян от крепостной зависимости. Положение от 19 февраля 1861 г. касалось лишь частновладельческих крестьян – наиболее многочисленной, зависимой от помещиков категорий крестьянства; положения этой реформы были распространены на другие категории крестьянства в разное время: на удельных крестьян (находившихся в зависимости от царской фамилии) – Законом от 26 июля 1863 г.; на государственных крестьян (плативших оброк непосредственно казне) – Законом от 18 января 1866 г.

 

*См.: Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева. М. 1958. С. 23.

 

Основным законодательным актом, определяющим способы и пути освобождения крестьянства от крепостной зависимости, явилось «Высочайше утвержденное Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», содержащее 207 статей.*

 

* Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXVI. № 36657.

 

Анализ содержания данных нормативно-правовых актов приводит к выводу, что принципы земельной реформы, избранные Секретным комитетом (образован в январе 1857 г. для подготовки проекта освобождения крестьян) – «осторожность и постепенность» – нашли в них свою реализацию. Была создана система земельного строя, позволявшая постепенно, по «прусскому типу» аграрной эволюции перерасти крепостническому помещичьему хозяйству в хозяйство рыночного буржуазного типа. Этому способствовали следующие основные законоположения:

1) помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, обязаны были предоставить крестьянам, объявленным поголовно свободными сельскими обывателями, указанное в местных положениях количество земли (ст. 3 Общего положения о крестьянах, вышедших из зависимости);

2) крестьяне были обязаны нести в пользу помещика повинности работой или деньгами за отведенный земельный надел в рамках правил, содержащихся как в Общем, так и в местных положениях (ст. 4 Общего положения);

3) наделение крестьян землею и другими угодьями, а равно следующие за это повинности, должны были отвечать таким условиям:

размер надела не должен быть ниже установленного минимума;

повинности не должны быть противны общему законодательству и положениям о крестьянах, вышедших из зависимости;

работы в качестве повинности за переданный надел должны были определяться в договорах, заключенных на срок не свыше трех лет; перезаключаемый договор также не должен был превышать трехлетнего срока (ст. 6 Общего положения).

При разработке Общего и местных положений, а также Правил о порядке применения этих положений, был разработан правовой механизм оптимального разрешения противоречий и гармонизации интересов собственников с неимущими. Например, если не достигалось добровольного соглашения между помещиком и крестьянином относительно получения надела и отработки повинности, надел крестьян землей и порядок отправления повинностей за него определялся Общим и местным положениями (ст. 6 Общего положения).

Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: в порядке рыночных отношений (купля-продажа земли) и в порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости (земли, предоставленной помещиком в постоянное пользование).

В последнем случае был предусмотрен механизм правительственной помощи, крестьянам: правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой уплаты ее крестьянами на определенный срок* В результате помещик при сделке получал стоимость земельного участка сразу, имея возможность вложить средства в ведение новых форм хозяйствования на земле, а крестьянин не разорялся при покупке этого участка.

 

*Высочайше утвержденное Положение о выкупе крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, их усадебной оседлости и о содействии правительства к приобретению сими крестьянами в собственность полевых угодий // Полное собрание законов Российской империи. Т. ХХХVI. № 36659.

 

На период реформации земельных отношений вводился взамен крепостничества новый правовой институт – «постоянные поземельные отношения между помещиком и водворенным на его земле крестьянином»,* оформляемый специальным документом – уставной грамотой.* Этот институт прекращался по двум основаниям: в случае добровольного отказа крестьянина от пользования предоставленным ему наделом или перехода крестьянина в установленном законом порядке в другое сословие.

 

*Пункт 7 Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости.

**Правила о порядке приведения в действие Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Полное собрание законов Российской империи. Т. ХХХVI.№ 36657.

 

Одновременно был введен новый институт – сельских обществ и волостей. Согласно ст. 40 Общего положения, сельское общество составлялось из крестьян, водворенных на земле одного помещика. Волости образовывались из состоящих в одном уезде и, по возможности, смежных сельских обществ (ст. 42).

Объединение крестьян в общины было обязательным, а выход из них осуществлялся лишь в порядке, определенном законом. Taк, для увольнения крестьян из сельских обществ требовалось, чтобы они, если пользовались наделом помещичьей земли, не имели недоимок в повинностях, причитающихся за такое пользование, чтобы они отказались навсегда от мирского надела в установленном порядке и сдали состоявшие в их пользовании участки земли (ст. 130 Общего положения).

Наконец, надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя – домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей, а все члены этой семьи находились в полной зависимости от домохозяина (без него нельзя было уйти на заработки, менять место жительства и т. п.).*

 

*См.: Земельное право. М. 1958. С. 22.

 

В результате реформы, таким образом, была создана взамен крепостного права сложная система общинной и семейной круговой поруки; сельская община («мир») отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи. В результате крепостное право, будучи отмененным, фактически трансформировалось в другую форму

Вновь образованная система земельных отношений явилась переходной к созданию капиталистической (рыночной) системы сельского хозяйства. Разрабатывая ее, государство исходило из особенностей России, ее огромных территорий, укоренившихся крепостнических традиций, которые опасно было сразу ломать. Предосторожности, соблюденные государственными чиновниками того времени, имели в России своим последствием почти 42 года без значительных потрясений государственного строя, не считая, конечно, убийства царя-освободителя Александра II в 1881 г., т.е. через 20 лет после издания Манифеста об освобождении крестьян.

Реформа 1861 г. сохранила исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное на большей территории России и подворное – преимущественно в западной ее части.

Приоритетным положением пользовалось общинное землевладение (объединение землепользователей, связанное обязательной общностью уравнительного землепользования), поскольку оно являлось гарантией против окончательного обезземеливания и пролетаризации крестьян, а значит, и против социально-государственных потрясений в России.

Изменения, происходившие в земельном строе России в этот пореформенный период, и появление новых форм крестьянского землевладения получили отражение в юридической науке того времени.

Разрешение спора между сторонниками общинного и подворного землевладения началось после неудач в Русско-японской войне 1904 г. и революции 1905 г.

Развитие рыночных отношений в земельном строе России работало на укрепление позиций подворного землевладения. Важную роль в вовлечении земли в орбиту товарно-денежных отношений сыграли созданные под общим ведомством Министерства финансов России Крестьянский поземельный банк (с 1882 г.) и Дворянский поземельный банк (с 1885 г.). Эти банки давали денежные ссуды в обеспечение покупки земель в собственность либо под залог недвижимости.

Подводя итог изучению данного периода и сопоставляя его с предыдущим историческим периодом, можно сделать следующие выводы:

1) феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений России пришли в противоречие с рыночными отношениями, в которые вступила Россия;

2) земельная реформа по Манифесту от 19 февраля 1861 г. начала разрушать тормозящий развитие страны феодально-крепостнический строй;

3) с учетом закоренелых традиций феодализма в России, ее особого природно-экономического положения, резкая ломка феодальных отношений в земледелии была чревата социальными потрясениями, а поэтому Секретный комитет при разработке нормативных актов руководствовался принципами постепенности и осторожности;

4) такой подход привел к замене феодально-крепостнических земельных отношений в России общинной формой землевладения, которая же тормозила проникновение рыночных отношений в земледелие;

5) общинная форма землевладения вскоре также стала тормозом развития сельского хозяйства России, и со всей остротой встал вопрос о ее реформации.

 

3.3. Столыпинская аграрная реформа 1906–1907 годов

 

Революционная ситуация в России в 1905–1907 гг., встряхнувшая страну, породила новую аграрную реформу, вошедшую в историю под названием столыпинской. Ее центральной идеей явились насильственное разрушение крестьянской земельной общины и создание на ее развалинах новой системы земледелия, порождающей господство крепких хозяев (кулаков, фермеров – каждая политическая доктрина называет их по-своему).

Задачи новой реформы решались не за счет помещичьих земель, а путем облегчения покупки земельных угодий и создания условий переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель.

Был принят ряд указов, вносящих коренные изменения в сложившуюся систему земельных правоотношений того времени: Указом от 3 ноября 1905 г. расширена деятельность Крестьянского банка по скупке частноземлевладельческих земель и распродаже их крестьянам трудового типа на льготных условиях; Указом от 8 ноября 1905 г. отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.; Указом от 12 августа 1906 г. произошла передача Крестьянскому банку удельных земель, которые были в сельскохозяйственном пользовании и не входили в состав лесных дач; Указом от 19 сентября 1906 г. передана свободная часть кабинетских земель Алтайского округа казне для отвода их поселенцам; Указом от 15 ноября 1906 г. крестьянам предоставлено право закладывать Крестьянскому банку не только принадлежащие им, но и приобретенные ими от поселенцев надельные земли.

Переселенческое дело в России было начато и до столыпинской реформы. Так, Законом 1890 г. было разрешено и стимулировано переселение крестьян в некоторые губернии Сибири, а законы 1892 и 1893 гг. расширили переселенческую сферу.

Однако это переселенческое дело было связано с постройкой Сибирской железной дороги.* Столыпинская же реформа имела иную цель – устранение малоземелья крестьян за счет освоения новых земель

 

*См.:Гаевский П. Методы железнодорожной колонизации в Америке и их возможное применение в современных условиях России // О земле: Сб. статей. Вып. 3-й. 1992.

 

Малоземелье толкало крестьян на конфликты с помещиками, обладающими огромными земельными массивами, а поэтому столыпинская реформа представляла собой попытку вынести вспыхивающие очаги социальной напряженности на просторы Сибири, где они сами собой бы потухли (земли там достаточно), да и государству была большая выгода от освоения сибирских земель.

В столыпинский период пресекалась всякая попытка решить проблемы малоземелья крестьянства за счет помещиков. Например, когда главноуправляющий землеустройства и земледелия Н.Н. Кутлер разработал к концу 1905 г. проект аграрной реформы, в центре которой был поставлен вопрос о принудительном наделении крестьян землей за счет отчуждения части помещичьих, то в его проекте усмотрели революционный дух, давление определенных партий. Проект был отклонен, а Кутлер Указом от 4 февраля 1906 г. уволен и заменен Кривошеиным, проводившим столыпинскую аграрную политику. Не были приняты во внимание и доводы Кутлера о том, что «слишком упорное отстаивание принципа неприкосновенности частной собственности... может привести при современных условиях к тому, что владельцы лишатся всего, и притом на самых разорительных условиях...».*

 

*Цит. по: Зак А.Н. Крестьянский поземельный банк. М. 1911. С. 439-447.

 

Другой стороной столыпинской политики было совершенствование правоотношений по землеустройству: внося изменения в размеры землевладения и агрикультурную сторону крестьянского хозяйства, правительство стремилось найти исцеление его недугов в отыскании такой новой правовой оболочки, которая могла бы сама по себе устранить тормоза и преграды для развития крестьянского хозяйства и дать толчок его производительности и интенсификации. В основе указов от 4 марта и от 15 ноября 1906 г., Закона от 14 июня 1910 г., Положения о землеустройстве от 29 мая 1911 г. лежала индивидуализация крестьянского землевладения, замена общинного землевладения его личной формой.

Указанными нормативными актами определялся статус двух групп обществ и селений: обществ и селений, не производивших общих переделов земель; обществ и селений, производивших общие переделы.

Землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немногих экономически сильных крестьян-фермеров. Техническая и процессуальная сторона перехода к отрубному и хуторскому землевладению была закреплена в Положении о землеустройстве от 29 мая 1911г.

Проведение данной землеустроительной политики осложнялось двумя обстоятельствами: рядом несовершенств содержания правового регулирования и перегибами, допускаемыми исполнителями на местах. Например, не были в должной мере предусмотрены семейные разделы земель (при создании новых семей, что неизбежно), а из-за этого хуторская политика, устраняющая на первых порах чересполосицу, привела бы к еще большей чересполосности и распылению крестьянских земель; при проведении землеустроительной политики исполнителей охватывала «хуторомания», землеустроители порой насильно заставляли крестьян переселяться на хутора; скупка земель в некоторых местностях начинала принимать угрожающие размеры и т. п.*

 

*См.: Кофод А. Русское землеустройство. СПб. 1913. С. 112;Он же. Хуторское расселение. СПб 1907 и др.

 

Кроме того, колебания происходили и на уровне центрального аппарата России, из-за чего на места поступали противоречивые указания. Так, через несколько дней после появления Высочайшего Указа Сената о переводе крестьян в положение полноправных сельских обывателей он был отменен Циркулярным письмом Министерства внутренних дел России.

Нервозная обстановка в стране, вызванная революционными выступлениями народных масс, усиливала эти колебания, доводя до столкновений между отдельными государственными органами. Например, «Особое совещание», возглавляемое графом Витте, было за постепенное изменение общинного землевладения крестьянства и устранение сословной крестьянской замкнутости. Законодательная же комиссии МВД России отстаивала прямо противоположное – она требовала всеми мерами сохранять сословную обособленность крестьян и поощрять существование земельной общины с ее порядком и традициями.

В результате столыпинского законодательства в России вместо единой системы землепользования образовалось множество форм землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлых веках.

Нормы земельного права, регулировавшие в России землевладение и землепользование, были весьма пестры и разнообразны, разбросаны в разных частях Свода законов Российской империи, что объяснялось различием прав на землю в зависимости от характера вещного объекта, их субъектов, способов владения, направлений государственной политики в изменяющихся условиях.

В период столыпинской аграрной реформы окончательно сложился и устоялся до октябрьского переворота 1917 г. следующий режим земельного строя:

1.Государственные земли. Это земли, определенные законом, как все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни установлениям. Таковы казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными.*

 

*См.: Свод законов Российской империи. СПб. 1914. Т. Х. Ч. 1. Ст. 406.

 

Порядок управления государственным имуществом, а значит и землями, и все права, связанные с их обладанием, содержались в Сводах учреждений и Уставах о казенном управлении.*

 

*См.: Там же. Ст. 421.

 

Земли, имевшие чисто стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом товарного оборота. Казенные же земли могли предоставляться в пользование частным лицам.

Временным правительством в марте 1917 г. удельные и кабинетские земли были включены в состав государственных земель. В ст. 411 тома Х (ч. 1) Свода законов Российской империи имеется лишь единственная статья, прямо относящаяся к удельным землям: «Удельными имуществами называются все те, кои или первоначально поступали в состав уделов, или впоследствии покупкой или променом приобретены и к оным причислены». Скудность законодательства об удельных землях обусловлена тем, что об этой категории земель не было принято много распространяться.

Удельные имения были созданы по Указу императора Павла I «Об учреждении императорской фамилии», по которому огромные земельные массивы были переданы в собственность царской фамилии. Впоследствии число удельных имений стало увеличиваться за счет новых перечислений из государственных имуществ.

В ст. 412 указанного тома Свода законов Российской империи называется дворцовое имущество: «Имущества, приписанные к содержанию различных дворцов императорского дома...». Судьбе земель, на которых были расположены эти дворцы, следовала и судьба этих недвижимостей, а поэтому данная категория земельных угодий отличается от удельных земель.

Отличие заключалось в том, что дворцовое имущество было двоякого рода:

а) государственное – имения Царскосельское, Петергофское, Таицкое и др., принадлежащие царствующему императору, не могли быть завещаемы, разделяемы или подлежащими другим видам отчуждения;

б) личная собственность особ императорского дома – дворцовое имущество: Павловское, Гатчинское, Бородинское и др. – могло быть завещаемо и делимо по частям.

2. Монастырские земли. Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере.* Одновременно архиерейским домам и монастырям не запрещалось приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения, как покупкой, так и через дар или завещания от частных лиц.**

 

*Свод законов Российской империи. СПб. 1910. Т. VIII. Ч. 1. Ст. 1-3.

**Там же. Т. IX. Ст. 435

 

Ограничения в праве собственности монастырей и архиерейских домов были двух видов:

а) запрет на владение или приобретение недвижимых имений;*

 

*Свод законов Российской империи. СПб. 1910. Т. IХ. Ст. 439.

 

б) запрет на отчуждение в посторонние руки земельных угодий, отведенных им казной;*

 

*Там же. Ст.433.

 

Правовой режим церковных и монастырских земель и источники их образования почти не отличались друг от друга.

3. Майоратные земли. Их правовой институт утвердился в России в XIX веке. Правовой режим майоратных земель был специфичен следующим:

а) этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановникам на праве майората (потомственного владения);*

 

*Там же. Т. Х. Ч. 2. Ст.494, 1214.

 

б) майоратное владение не могло быть дробимо, отчуждаемо, закладываемо или иным путем уменьшаемо;*

 

*Там же. Ст.509.

 

в) имение в целом переходило только к старшему наследнику. Остальные наследники не только не получали никакой части из имения, но даже не могли требовать какого-либо вознаграждения. С прекращением наследников мужского пола майоратное имение отбиралось в казну.

Законом от 21 октября 1906 г. было разрешено владельцам майоратных имений отчуждать крестьянам за деньги участки из состава этих имений. Данное изменение было внесено для расширения крестьянского землевладения.

4. Частновладельческие земли. До столыпинской реформы данное право принадлежало исключительно дворянам-помещикам. Лишь Указом от 9 ноября 1906 г. субъектом права собственности на надельную землю был признан и крестьянин.

5. Посессионные земли. Особенности их правового режима выражались в наличии ограничений частной собственности. Например, по одному земельному спору Сенат указал, что «посессионное право есть право частной собственности, но неполное, ограниченное условиями, вытекающими из назначения горнозаводской деятельности».*

 

*См.: Решение гражданского кассационного департамента. СПб. 1899. № 56.

 

Субъектами права собственности посессионных земель были владельцы посессионных заводов (имеющих пособие от казны или в людях, или в землях, или в лесах, или в рудниках).

6. Общественные земли. Правовой режим их в законодательстве России не был разработан. В ст. 414 т. Х Свода законов Российской империи было дано лишь общее перечисление субъектов права собственности на общественные земли: это города и городские общества; дворянские общества; общества сельских обывателей; земства и земские учреждения.

Отсутствовало четкое определение того, что нужно понимать под общественными землями.

Общественные земли оказались в числе земель, на национализации которых Настаивали крестьяне в 1917 г., однако они, вероятно, имели в виду не всех субъектов права собственности на общинные земли, а помещичьи товарищества, которых к тому времени было свыше тысячи и они владели около 4 млн. десятин земли.

Возникновение в России земель различных форм собственности и с разнообразным режимом использования привело к выделению в составе российского права особой отрасли – земельного права, которое в работах разных авторов имело различное наименование и содержание.*

 

*См.: Удинцев. Русское горно-земельное право. Киев. 1909; Кассо Л.А. Русское поземельное право. М. 1906; Хауке О.А. Крестьянское земельное право. М. 1914; Герман И.Е. Крестьянское землеустройство. М. 1913, и др.

 

Вносила свои коррективы в развитие земельного права и первая мировая война. Так, в период со 2 февраля 1915 г. по 8 февраля 1917 г. был издан ряд законов, ограничивавших по политическим мотивам землевладение лиц немецкой, еврейской, польской, австрийской, венгерской и других национальностей.

Анализируя период столыпинской аграрной реформы и период развития земельных отношений до 1917 г., можно сделать вывод о том, что в земельные отношения России проникли, наконец, рыночные отношения, следствием которых явилось повышение эффективности сельскохозяйственного производства:

Новые рыночные отношения в этот период сосуществовали со старыми полукрепостническими, что и обусловило сложности в правовом регулировании земельных отношений, дробность и запутанность земельного законодательства, неразработанность земельного права на теоретическом уровне.

 

3.4. Земельный строй в России в годы советской власти

 

С первых дней февральской революции 1917 г. начались работы по подготовке аграрной реформы, руководство которыми постановлением Временного правительства от 21 апреля 1917 г. было возложено на Главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Однако дело двигалось медленно, отставая от потребностей обстановки. Стремление учесть все мнения и все обдумать с крайней основательностью не только замедляло работы по подготовке реформы, но и ослабляло ее размах и энергию реформаторского творчества.

Соображения государственного характера о постепенности и законности земельной реформы, необходимости принятия ее Учредительным собранием оказались чуждыми крестьянской массе России, задыхавшейся от земельной тесноты и тягот войны. Охваченное мыслью о всеобъемлющем переделе земли, крестьянство стихийно стремилось, невзирая ни на что, овладеть землей, что вынудило Временное правительство издать ряд карательных постановлений. Так, постановлением от 11 апреля 1917 г. «Об охране посевов» на продовольственные и земельные комитеты были возложены обязанности принимать меры против самовольного нарушения чьих-либо земельных и имущественных прав, возмещать убытки, происходившие в результате народных волнений.* Главком Юго-Западного фронта генерал Корнилов издал приказ от 8 июля 1917 г., согласно которому лица, препятствовавшие помещикам убирать урожай в зоне фронта, могли подвергнуться заключению сроком до трех лет.

 

*Собрание узаконений. 1917. Ст. 498.

 

Несмотря на принимаемые меры, земельные и имущественные правонарушения в стране приобретали все больший размах. Например, в приказе министра продовольствия говорилось, что во многих местах население предпринимает незаконные насильственные действия, препятствующие землевладельцам в уборке полей и посевов, снимает с работ военнопленных, принуждает землевладельцев платить повышенную плату за сельхозработы; захватывает хлеба, покосы, инвентарь и т. п.*

 

*Там же. Ст. 1235.

 

«Подливали масла в огонь» политические партии, рвущиеся к власти, подстрекая население к самовольным захватам земли. Так, В.И. Ленин в открытом письме к делегатам Всероссийского съезда крестьянских депутатов призывал крестьян не дожидаться созыва Учредительного собрания, а тотчас же брать земли в свои руки,* т.е. к самовольному захвату земель.

 

*Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 24.С. 253.

 

Кризис в использовании земель России усугублялся последствиями первой мировой войны, продолжавшей свой разрушительный ход: почти на 1/5 сократились посевные площади,* поля зарастали бурьяном и чертополохом; несмотря на благоприятные климатические условия 1917 г., валовой урожай хлебов, по сравнению с 1913 г. сократился почти на 1/3. Основная часть урожая приходилась на помещичьи и кулацкие хозяйства, которые и в военное время не утратили своей экономической силы.

 

*Сельское хозяйство России в ХХ веке // Статистический сборник. 1917 г. С. 108-113.

 

В этих условиях от крестьянских масс поступило 242 наказа делегатам I Всероссийского Съезда Советов крестьянских депутатов.*

 

*Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов. 1917 г. 19-20 авг.

 

Ознакомившись с ними, В.И. Ленин решил положить их в основу первого земельного закона пролетарского государства.* Как известно, это было реализовано в знаменитом Декрете о земле,** получившем название ленинского.

 

*См.:Фофанов М.В. Как рождался Декрет о земле // Новый мир. 1960. № 4.

**СУ. 1917. № 1. Ст. 3.

 

Основные положения Декрета сводились к отмене частной собственности на землю, обращению ее в народное достояние, приоритетному пользованию землей трудящимися, принудительному характеру земельных преобразований и т. п.

Декрет действовал в течение шести лет,* но положения его легли в основу советского законодательства, регулировавшего земельные отношения на протяжении всего периода строительства социализма в России.

 

*Там же. 1923. № 10. Ст. 123.

 

Реализация положений Декрета о земле на местах, в губерниях, уездах России была обеспечена заменой земельных комитетов,* посылкой эмиссаров,** созданием посевкомов*** и т.п.

 

*Инструкция о деятельности волостных земельных комитетов // СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 20.

**Инструкция эмиссарам, посылаемым в провинцию // Там же.

***Декреты Советской власти. Т. IV. М., 1968. С. 429-431.

 

Декрет о земле быстро дополнялся специальными декретами. Так, были приняты Декрет ВЦИК от 9 февраля 1918 г. «О социализации земли»,* Декрет СНК от 29 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью»** Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. «О лесах»,*** Декрет СНК РСФСР от 30 апреля 1920 г. «О недрах земли».****

 

*Там же. 1918. № 25. Ст. 346.

**Там же. 1917. № 10. Ст. 154.

***Там же. 1918. № 42. Ст. 52.

****Там же. 1920. № 36. Ст. 171.

 

Одновременно с нормативно-правовыми актами, устанавливающими правовой статус земель и других природных объектов, принимались акты о порядке пользования этими объектами, вносившие коренное изменение в систему земельных, водных, горных, лесных и т.п. правоотношений. Например, Положением о социалистическом землеустройстве* вся земля в пределах РСФСР была объявлена единым государственным земельным фондом, что положило начало введению монополии государственной собственности на землю, принесшей немало проблем в использование земель России; устанавливался приоритет общественных форм землепользования; земля была исключена из товарно-денежных отношений, был создан колхозно-совхозный порядок и т. п.

 

*Там же. 1919. № 4. Ст.43.

 

С 1922 г. началась кодификация земельного законодательства, преследовавшая цель «создать стройный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле»*. Вначале кодификация была осуществлена на республиканском уровне созданием Земельного кодекса РСФСР 1922 года** и аналогичных кодексов в союзных республиках, а затем – на союзном уровне принятием Общих начал землепользования и землеустройства.*** Впоследствии ход кодификации и изменений законов шел в обратном направлении: вначале кодификация осуществлялась на союзном уровне, а затем – на республиканском. Так, в 1968 году были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик,**** а в 1970 году на базе этих Основ принят Земельный кодекс РСФСР.*****

 

*Там же. 1922. № 4. Ст. 41.

**СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст.901.

***СЗ СССР. № 69. Ст. 642.

****Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

*****Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970.№ 28. Ст.581.

 

Правовое регулирование земельных отношений в русле социалистических принципов шло с большими трудностями, поскольку реализация таких принципов осуществлялась вопреки объективным законам общества и природы: не был задействован интерес собственности, производители сельхозпродукции исключались из механизма отношений собственности, ставка делалась на принуждение, апеллирование к сознательности субъектов правоотношений и т.п. Например, начиная с 1928 и по 1986 г. почти ежегодно принимались постановления о мероприятиях по посевным и уборочным работам. Как правило, они принимались совместно правительством и ЦК правящей коммунистической партии. Эти постановления вводили принудительные обязанности.

С неменьшей сложностью проводилась и правотворческая работа по совершенствованию земельного законодательства. Например, Общие начала землепользования и землеустройства, будучи разработанными, свыше года не утверждались, дебатировались положения проекта этого закона; Основы земельного законодательства разрабатывались с 1948 г. и были приняты лишь через 20 лет и т. д.

В основе реформации земельного строя лежала идея приоритетного положения в земледелии крупного государственного хозяйства (совхоза). Сельскохозяйственная кооперация крестьянства – колхозы – должна была в последующем трансформироваться в государственные хозяйства. Таким образом, была бы национализирована земля у крестьян (Декрет о земле не предусматривал национализации крестьянской земли, в противном случае не удалось бы партии большевиков одержать победу в гражданской войне и Удержаться у власти).

Реформа земельных отношений, проходившая в исследуемый период, характеризовалась следующими особенностями:

1) укреплением правового статуса госхозов (совхозов) – государственных сельскохозяйственных предприятий:

а) созданием условий для полного перехода к коммунистическому земледелию;

б) созданием и развитием культурно-агрономических центров;

2) организацией массовой кооперации крестьянства в колхозы и иные формы коллективных хозяйств. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1930 г. «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» местным органам давалось право «раскулачивания» крупных крестьянских хозяйств, мешающих принудительной коллективизации, вплоть до конфискации их имущества и высылки в отдаленные неосвоенные районы страны';

1СЗ СССР. 1930. № 9. Ст. 105.

3) наступлением на частный сектор земледелия. Например, ст. 46 Положения о социалистическом землеустройстве запрещала рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды;

4) применением преимущественно административных методов государственного руководства, управления и регулирования земельных отношений. Так, постановлением СНК СССР от 21 июня 1945 г. «О мерах по улучшению дела ведения и освоения севооборотов в колхозах» колхозникам (т. е. коллективным собственникам своего хозяйства) навязывались требования по ведению земледелия; постановлением Совета Министров СССР и ЦК ВКП(б) от 20 октября 1948 г. «О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах «европейской части СССР» устанавливались принудительные объемы указанных работ, не считаясь с экономикой хозяйств;* постановлением Совета Министров СССР от 17 августа 1950 г. «О переходе на новую систему орошения в целях более полного использования орошаемых земель и улучшения механизации сельскохозяйственных работ» было дано указание ликвидировать на полях постоянные оросительные каналы, увеличить размеры поливных участков и т. д.;

 

*Известия. 1948. 24 октября.

 

5) опорой на добросовестность людей без увязки с личным интересом в результатах производства. Лишь после провалов задуманного производились соответствующие корректировки в законодательстве. Например, в первом Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1930 г. не были в должной мере урегулированы вопросы оплаты труда колхозников, норм выработки и т.п. Лишь в 1933 г. Наркомзем СССР издал постановление «О примерных нормах выработки в 1933 году» и «Об оценке в трудоднях различных сельскохозяйственных работ в колхозах»;*

 

*Там же. 1933. 1 марта.

 

6) приоритетным применением внеэкономического принуждения в использовании земель, что можно было реализовать лишь при наличии учета и контроля за мерами труда и мерами потребления. Как правило, методами проб и ошибок нарабатывались меры регулирования производственных и земельных отношений. Например, только начиная с урожая 1940 г. нормы обязательных поставок сельхозпродукции колхозами стали устанавливаться с каждого га пашни, т.е. с учетом конкретных расчетов;* только с 1939 г. были разработаны мероприятия по соблюдению норм приусадебных участков и охраны их от разбазаривания;** с 1939 г. введен обязательный минимум трудового участия колхозника в колхозном производстве, введены трудовые книжки и т. д.;

 

*Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 7 апреля 1940 г. «Изменения в политике заготовок и закупок сельскохозяйственных продуктов» // СП СССР. 1940. № 9. Ст. 235.

**Постановление ЦК ВКП (б) и СНК СССР от 27 мая 1939 г. «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания» //СП СССР. 1939. №34. Ст. 235.

 

7) резким несоответствием между интенсивностью государственных мероприятий (подчас расточительных) по регулированию землепользования и малоэффективными результатами сельхозпроизводства. Это вынудило сменить тактику государственного управления сельским хозяйством. С 1955 г. до колхозов и совхозов стали доводиться планы (играющие роль закона, обязательные к исполнению) лишь по объему государственных закупок сельскохозяйственной продукции. Планирование же сельхозпроизводства (определение структуры посевных площадей, технологии производства и т. п.) было отнесено на усмотрение самих сельхоз-предприятий;*

 

*См.: Решение партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 4. М. 1968. С. 192.

 

8) консерватизмом и бюрократизмом методов регулирования земельных и сельскохозяйственных отношений. Например, в 60–80-е годы были приняты специальные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР, обязывающие неуклонно исполнять постановление от 9 марта 1955 г. «Об изменении практики планирования сельского хозяйства», требующие привлекать к ответственности виновных в нарушении этого постановления должностных лиц. Однако положение не улучшилось, сельхозпредприятиям продолжали навязываться не предусмотренные законом плановые задания.

То, что бюрократизм будет важнейшим препятствием и сыграет для административно-командной системы роковую роль, предвидел в последние годы жизни и создатель социалистического государства. В записке наркому финансов В.И. Ленин написал: «Вся работа всех хозорганов у нас страдает бюрократизмом. Коммунисты стали бюрократами. Если что нас погубит, то – это»;

9) порочностью всей системы социалистических отношений, что доказал провал крупных реформ 1953 г., 1965 г., Продовольственной программы 1982 г., внедрения внутрихозяйственных методов повышения производительности сельскохозяйственного производства. Так, внедрение коллективного подряда и арендного подряда натолкнулось на такие организационные трудности, что удалось устоять лишь некоторым подрядным коллективам. Потребовалась радикальная реформа не только земельного, но и всего строя России, демократизация общества.

Упадок сельского хозяйства достиг критической черты. Доходило до того, что отдельные хозяйственные работники выращивали на своих приусадебных участках больше продукции, чем колхоз или совхоз, предоставившие эти участки.

Свыше 70 лет социалистического строительства в России доказали необходимость и профессивность товарно-денежных отношений и опасность их ущемления.

Возврат рыночных отношений в землепользование начался с 1987 года, когда после длительного запрета была, наконец, предоставлена возможность арендных отношений в земледелии, а также свободной кооперации граждан. Однако расширение сферы товарно-денежных отношений шло медленно, сдерживалось устоявшимися за годы советской власти консервативными традициями. Кроме того, структуры союзного (Союза ССР) уровня долгое время не давали России обрести надлежащий суверенный статус.

Несмотря на препятствия, чинимые реформам, они зрели, чтобы проявиться в нормативных актах, раскрепощающих земельные и хозяйственные отношения в стране. Радикальный перелом наступил в 1990 году с обретением Российской Федерацией суверенитета и началом кардинальной земельной реформы.

 

3.5. Земельный строй России с 1990 года по настоящее время

 

С 1990 г. в законодательство Российской Федерации вносятся изменения, реформирующие земельный строй. Так, происходит:

1) радикальное изменение отношений собственности. Законом от 24 декабря 1990 г. Российская Федерация заявила о суверенном правовом регулировании земельных отношений и отношений по природопользованию только российским законодательством и законодательством входящих в нее республик. С принятием Закона «О собственности в РСФСР» были реформированы отношения собственности на землю и природные объекты. В частности, был введен правовой режим равноправного положения всех форм и видов собственности; установлены право передавать земельные участки в собственность граждан, а также правовые гарантии для собственников по владению, пользованию и распоряжению землей и др.;

2) радикальное изменение производственных отношений. С введением Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности, гражданам России было предоставлено право иметь в индивидуальной или семейной собственности сельскохозяйственные, промышленные и иные предприятия без ограничения форм, размеров, видов их деятельности, за исключением запрещенных законом.

Одновременно были созданы условия для ломки социалистической собственности в пользу частной, облегчен выход предприимчивым гражданам из государственных сельскохозяйственных предприятий и колхозов для ведения свободного частного хозяйствования на земле.

3) включение производителей сельскохозяйственной продукции в отношения земельной собственности. Например, земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, могут передаваться в коллективную собственность – совместную или долевую; установлена также возможность приобретения земель для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, в собственность; предоставлена возможность создания и ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и т. п.;

4) создание экономико-правового механизма приватизации земельных участков гражданами. Местным органам самоуправления предоставлено право изъятия и передачи в специальный земельный фонд для последующего перераспределения гражданам части земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно, а также выбывших из оборота или переведенных в менее ценные угодья;* Госкомзем и Минсельхоз РФ обязаны систематически готовить каталоги этих земель, публиковать их, организовать рекламу в средствах массовой информации, оказывать содействие в переселении граждан, желающих и способных создать крестьянские хозяйства;** за сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда виновные должностные лица подлежат штрафу;

 

*Ст. 14 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. (в ред. от 27 декабря) «О земельной реформе» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327; 1991. № 1. Ст. 4.

**Пункт 16 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // Там же. 1992. № 1. Ст. 53.

 

5) обеспечение свободного хозяйствования на земле. Вмешательство в хозяйственную деятельность со стороны государственных, хозяйственных и других органов и организаций запрещается. Предусмотрены судебная и арбитражная защита от неправомерных действий указанных лиц, взыскание с них убытков, причиненных незаконным вмешательством;

6) устранение монополистического давления на вновь создаваемые и действующие предпринимательские структуры, частные предприятия и на зарождающийся механизм рыночных отношений. Так, Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»* запрещено навязывать контрагенту кабальные условия до говоров на поставку сельхозпродукции; препятствовать доступу на рынок недобросовестной конкуренции. Предусматривались следующие виды ответственности: административная ответственность, уголовная ответственность и др.;

 

*Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Там же. 1991. № 16. Ст. 499.

 

7) введение платности землепользования, которая реализуется через покупную (нормативную) цену земли, устанавливаемую в законодательном порядке, через налогообложение использования земель* и через арендную плату. В результате вводится новый метод регулирования режима использования земель – экономико-правовой. Например, дифференциацией налога на сельскохозяйственные угодья с учетом их качества, площади и местоположения (ст. 5 Закона «О плате за землю») стимулируется эффективность использования земель любого качества и состояния; введением налоговых льгот на земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, землепользователи стимулируются к освоению новых земель и вовлечению их в сельскохозяйственный оборот; установлением государственного ограничения арендной платы за землю устраняются возможности извлечения повышенных нетрудовых доходов за сдаваемую в аренду землю, стимулируется использование земли самими собственниками и т. п.;

 

*Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424 и последующие изменения.

 

8) придание приоритетного правового статуса сельскохозяйственному использованию земель.

Экономико-правовые методы обеспечения приоритетного положения АПК выразились в том, что с 1991 г. установлена система финансовой поддержки АПК путем направления на его развитие не менее 15% национального дохода РСФСР (ст. 13); на два года освобождаются предприятия несельскохозяйственной сферы от налогообложения той части прибыли, которая получается от выпуска продукции для АПК; строительство в городах и сельской местности и расширение действующих промышленных предприятий, не связанных с производством продукции сельского хозяйства и ее переработкой, разрешается только по согласованию с областной администрацией, а высвобождающиеся ресурсы и мощности строительных организаций направляются на развитие села (ст. 12) и др.

Социально-правовые методы приоритетного обеспечения АПК выражаются в создании условий для деурбанизации городского населения, стимулирования миграций его в сельскую местность для привлечения в земледелие и другие сферы сельского хозяйства. Так, специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим в селе, устанавливаются повышенные (на 25%) оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками аналогичных городских специалистов (ст. 22); на все категории работников образования, культуры, здравоохранения и правоохранительных органов в сельской местности распространяются льготы, предусмотренные для работников АПК (ст. 24).

При проведении земельной реформы была осуществлена реорганизация большей части колхозов и совхозов (около 95%), в результате чего около 15 млн. работающих в этих хозяйствах получили земельные доли от 2 до 15 гектаров каждый. На базе колхозов и совхозов были созданы сельскохозяйственные кооперативы, акционерные общества, товарищества, фермерские хозяйства и другие формы хозяйствования на земле. За это время возникло около 290 тыс. фермерских хозяйств с общей земельной площадью около 12 млн. га. В результате этой реорганизации большая часть земель сельскохозяйственного назначения из государственной собственности была передана в частную собственность, а также общую совместную или общую долевую собственность;

9) устранение несправедливости и неправомерности действий социалистического государства, допущенных в ходе принудительной коллективизации крестьянства, при которой земли крестьян фактически были принудительно изъяты в пользу малоэффективных колхозов, часть из которых трансформировалась в совхозы. Так, при коллективной совместной собственности земель колхозов и других сельхозпредприятий земельные участки передаются бесплатно в пределах площади, исчисляемой путем умножения средней расчетной доли, сложившейся в данном административном районе, на число членов данного хозяйства; при коллективно-долевой собственности доля не может быть более предельных участков, передаваемых в собственность; для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства и т.п. земельные участки предоставляются бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, либо в пределах норм, устанавливаемых областной администрацией.

Передача земельных участков для вышеуказанных целей производится за плату, если участки по своей площади превышают установленные нормы.

Во избежание трудноразрешимых споров, которые могут возникнуть в ходе приватизации земли и имущества реорганизуемых сельхозпредприятий, установлено, что возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам не допускается. Они могут получить землю в собственность на общих основаниях;

10) создание эколого-правового механизма охраны и рационального использования земель. В земельном законодательстве впервые появляются такие новые экологические понятия, как «экологическая безопасность», «экологическая обстановка на территории», «благоприятная экологическая среда», «устойчивые природные ландшафты», «экологический правопорядок».*

 

*Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст.457 и др.

 

Имевшее место в отмененном земельном законодательстве одностороннее стимулирование расширения сельхозугодий,* осуществляемое зачастую в ущерб экосистемам местности, сменилось приоритетным обеспечением экологического благополучия земель, в частности, установлено право консервации деградированных земельных угодий, частичная компенсация из средств бюджета снижения дохода в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли.

 

*Ст. 43,30 ЗК РСФСР. 1970.

 

Одновременно стимулируется деятельность землепользователей по вовлечению в сельскохозяйственный оборот земель экономико-правовыми и иными методами;

11) принятие ряда правовых норм, направленных на обеспечение экологической безопасности (чистоты) производимой сельхозпродукции, поскольку эта проблема обрела остроту в связи с неправильным использованием агрохимикатов в сельском хозяйстве. В частности, осуществляется стимулирование производства экологически чистой продукции, устанавливается финансовая и уголовная ответственность главы крестьянского двора за умышленную продажу экологически грязной продукции (ст. 24 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»); в земельный фонд для организации крестьянских хозяйств не включаются участки, которые не позволяют выращивать сельскохозяйственную продукцию, удовлетворяющую санитарным требованиям, и др.;

12) разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов, обеспечивающих правовую охрану окружающей среды при использовании земель: приостановка хозяйственной деятельности предприятия, нарушающего режим природопользования, до устранения допущенных нарушений; реорганизация предприятий, деятельность которых может вызвать экологические последствия, затрагивающие интересы территории; введение экологических требований в сельском хозяйстве (ст. 46 Закона «Об охране окружающей природной среды») и т. п.;

13) дополнение земельного законодательства новой категорией земель, не знакомой прежнему законодательству; земель природоохранного, историко-культурного, рекреационного назначения и др.;

14) усиление ответственности за нарушения земельного законодательства: ужесточаются административные санкции; субъектами административной ответственности за нарушения земельного законодательства становятся и юридические лица; расширяется круг лиц, применяющих административные наказания к виновным нарушителям. Так, дополнительно к административным комиссиям право наложения штрафов предоставлено Государственному земельному комитету РФ и Государственному комитету РФ по охране окружающей среды.

Земельная реформа осуществляется поэтапно. На первом этапе осуществляется закрепление за местными органами самоуправления прав по распоряжению землей; уточняются административные границы; выявляются потребности в земле граждан и организаций; формируется специальный фонд земель для последующего распределения; устанавливаются ставки земельного налога и цена земли. На втором этапе осуществляется непосредственное перераспределение земель – закрепление их в собственность, пользование, аренду гражданам и организациям в соответствии с законодательством.

Период с 1990 года можно охарактеризовать также периодом бурного законотворчества; объем принимаемых нормативно-правовых актов в отдельные периоды превышает возможности усвоения их специалистами и внедрения в практику земельных отношений. Особое место в этой связи занимает принятие в 1994 г. первой (Общей) части нового ГК РФ, который имеет важное значение для правового регулирования не только гражданских, но и земельных отношений. Успешной реализации земельной реформы активно противостояли консервативные силы. Так, в августе 1991 г. была предпринята попытка государственного переворота, вошедшая в историю России под названием «августовского путча».

Принятие новых законов проходило в союзном и российском парламентах в условиях острой борьбы между представителями прогрессивных и консервативных идей, и содержание принимаемых законов зачастую отражало компромисс между этими двумя взаимоисключающими течениями. Примером такого компромисса явилось, в частности, принятие Основ законодательства об аренде, которые, несмотря на несовершенство, способствовали созданию немалого количества арендных предприятий, выходящих из режима функционирования в условиях командной экономики.

Позиции представителей сторонников рыночной экономики постепенно укреплялись, и появился целый ряд законодательных актов, внесших перелом в формировании земельного законодательства: законы РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности», от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и другие, которые позволяли обеспечить действие Земельного кодекса РСФСР, принятого 25 апреля 1991 г., Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. «О порядке осуществления прав собственности земельных долей и имущественных паев», Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», Федеральный закон от 17 июня 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. «Об утверждении правил ведения Единого государственного реестра на недвижимое имущество и сделок с ним» и др.

С распадом в 1991 году Союза ССР открылся простор развитию земельного законодательства России, однако оно реализовывалось с пробуксовками, как и ушедшее в историю союзное законодательство. Так, положения ЗК 1991 г. в части наделения землей всех желающих граждан, несмотря на подгоняющие исполнение дела указы Президента РФ, а также постановления парламента (Верховного Совета РФ), торпедировались руководителями колхозов и совхозов, не желавших терять свое монопольное положение. Не помогало и действие антимонопольного закона (Закона РФ от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).

Нужен был радикальный правовой механизм, позволявший реформирование земельных отношений. Поэтому с принятием в несельскохозяйственной сфере Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» в сельскохозяйственной сфере реформирование земельных отношений путем приватизации земель стали решать такие нормативно-правовые акты, как Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и изданное во исполнение его постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».

В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»* приватизация земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с действующим законодательством и настоящим Указом. Решения по перераспределению земель принимаются органами местной администрации по представлению земельных комитетов. Колхозы и совхозы были обязаны в 1992 г. провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», перерегистрироваться в соответствующих органах. Районным органам исполнительной власти совместно с земельными комитетами предложено установить среднерайонные нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель. Коллективам совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, колхозов и кооперативов, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, до 1 марта 1992 г. принять решение о переходе к частной, коллективно-договорной и другим формам собственности в соответствии с ЗК РФ. Местной администрации обеспечить выдачу гражданам, ставшим собственниками земли, соответствующих свидетельств на право собственности.

 

*ВСНД РСФСР и Верховного Совета РСФСР. № 1. Ст.53; см. также Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» // САПП. 1992. № 1-2. Ст.9.

 

Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»* было установлено, что при определении среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность вся площадь сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе. В число лиц, работающих в сельском хозяйстве, включаются только работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, а в социальной сфере – включаются работники предприятий, организаций и учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий.

 

*ВСНД РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №14.Ст.761.; Там же. 1992. №11. Ст. 561.

 

Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» для ускорения приватизации и дальнейшего совершенствования земельных отношений было предоставлено право гражданам и юридическим лицам* при приватизации государственных и муниципальных предприятий наряду с арендой земельных участков приобретать их в собственность. Земельные участки, предоставленные гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, по их желанию могут продаваться им в собственность.

 

*Там же. 1992. № 25. Ст. 11561.

 

В этом указе впервые было предусмотрено право частной собственности на земельные участки, используемые для предпринимательской деятельности, а также право собственности юридических лиц на землю.

Указом Президента РФ «Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности». Этим указом утверждён Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности.

Согласно Порядку продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности, утвержденному Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г., покупателями земельных участков могут быть любые физические и юридические лица, включая иностранные, и лица без гражданства. Здесь содержится положение, противоречащее ЗК РФ, а именно, разрешалась продажа земли иностранным гражданам, а также Закону «О земельной реформе», который это также запрещал. Но это противоречие не было ни устранено, ни опротестовано Конституционным Судом РФ.

По существу, эта норма так и не нашла практического применения, так как во всем последующем законодательстве она не была подтверждена.

Подобное ограничение, введенное в самом начале реформирования земельных отношений, представляется мне совершенно обоснованным. Фактически оно предотвратило экспансию иностранного капитала в этой области. Ведь на Западе уже давно осознали всю ценность земли, вернее ее бесценность. И поэтому без этого запрета мы бы сейчас имели у себя огромное количество иностранных частных собственников, которые бы использовали нашу землю в своих интересах.

В целях совершенствования системы наделения граждан земельными участками и перерегистрации ранее предоставленных участков Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»* рекомендует всем субъектам РФ в 3-месячный срок определить потребность граждан в получении за плату и бесплатно земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства и иных целей.

 

*ВСНД и Верховного Совета РФ. № 25. Ст. 1427(в ред. указов Правительства от 14 октября 1992 г. №1129, от 16 мая 1997 г. № 485).

 

Для успешного проведения приватизации государственных и муниципальных земель важное значение имеет государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, утвержденная Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. (с изменениями от 14 марта 1996 г., 6 октября 1997 г., 15 июня 1998 г.),* а также распоряжение Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 908-рз, Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994г.».*

 

*САПП РФ. 1994. № 8. Ст.924;

**СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

 

Подводя итог сказанному, следует определить общие условия приватизации земельных участков.

Приватизация земельных участков – передача из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды. Приватизация земельных участков происходит по заявлению граждан и юридических лиц в порядке, установленном земельным законодательством. Бесплатная передача земельных участков в собственность граждан и юридических лиц производится в пределах норм, установленных субъектами РФ. Земельный участок, общая площадь которого превышает норму площади для бесплатной передачи земельного участка в собственность, выкупается по договорной цене либо остается в постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении или аренде.

Уменьшение земельных участков, ранее предоставленных гражданам в установленном порядке, при их приватизации без согласия граждан запрещается.

Никто не может быть обязан приватизировать земельный участок и никому не может быть отказано в приватизации земельного участка, если территориальными планами использования земель и решениями уполномоченных органов допускается приватизация такого земельного участка в данном месте.

Земельный участок может быть приватизирован собственником (собственниками в долях) здания, строения или сооружения, находящихся на этом земельном участке. Не подлежат приватизации или продаже земельные участки, в отношении которых не имеется надлежаще оформленных документов о территориальных границах, сервитутах и обременениях (до их установления и оформления). Продажа и передача в собственность земельного участка с находящимся на нем лесом не означает возникновения сразу (до соответствующего оформления) собственности на находящийся на земельном участке лес.

Не допускается продажа земельных участков, занятых муниципальным или государственным жилым фондом, подземными линейными сооружениями. Общая долевая собственность на усадебные, садовые, дачные, гаражные участки возникает при условиях, если жилой дом, садовый дом, дача, гараж находятся в общей долевой собственности. Не подлежат приватизации спорные земельные участки, в отношении которых ведется административное или судебное разбирательство до вступления в силу соответствующего решения.

При приватизации предприятий и других объектов, расположенных в черте городских поселений, земельные участки собственнику недвижимости предоставляются в долгосрочную аренду.

Для решения вопроса о приватизации земельного участка гражданин или юридическое лицо обязаны предъявить: договор, решение суда, постановление органа исполнительной власти и иные документы, бесспорно подтверждающие право собственности на здание, строение или сооружение, находящиеся на земельном участке, если земельный участок застроен; постановление органа исполнительной власти о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение или аренду; план земельного участка; заявление всех собственников здания, строения или сооружения, находящихся на земельном участке.

Подготовка документов о передаче или продаже права собственности на земельный участок возлагается на соответствующие земельные комитеты совместно с органами градостроительства и жилищно-коммунальными.

В 1993 г. с принятием Конституции РФ реорганизационные меры получили конституционное обоснование, что позволило придать реформированию земельных отношений системный характер.

Стал использоваться прогрессивный опыт реорганизации сельского хозяйства и распространяться на не реформированные пока предприятия. В частности, этому способствовало принятие постановления Правительства РФ от 15 апреля 1994 г. «О практике аграрных преобразований в Нижегородской области». Делу реформирования стал придаваться долгосрочный, масштабный характер. Так, в 1996 г. была принята Федеральная программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств.

Введение в России частной собственности на землю и другие вещные права (ч. 2 ст. 9 Конституции РФ и ст. ст. 209-217 ГК РФ) способствует формированию рынка земли, то есть земля все активнее включается в гражданский оборот. Это прежде всего относится к землям, предоставленным гражданам на праве частной собственности: под индивидуальное жилищное и дачное строительство, под гаражное строительство, садоводство, а в сельской местности приусадебные земельные участки.

Земельный рынок существует там, где имеется значительно широкий слой земельных собственников.

Итак, с начала 90-х гг. до 1993 г. в РФ начался процесс реформирования земельных отношений и переход от закрепления в исключительную государственную собственность к значительному перераспределению земли, передачи ее в негосударственные формы собственности. Была проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, в результате чего 11,8 млн. бывших работников колхозов и совхозов и других граждан получили 135 млн. гектаров сельскохозяйственных земель в собственность, или 63% всех сельскохозяйственных земель в стране.

43 млн. граждан имеют земельные участки для подсобного сельского хозяйства и в их собственности находится 8,3 млн. га.

Документы, удостоверяющие права граждан на землю, выданы 35 млн. граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских хозяйств.

Формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры. Количество сделок с землей достигает 600-700 тыс. в год. Создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю.

Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленно идет приватизация земель в городах, что не позволяет привлечь достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение земель в городах на основе требований рынка и развития городов.

Исключительно важное значение для дальнейшего развития земельной реформы, создания условий для повышения эффективности использования земли, увеличения социального и производственного потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного регулирования земельных ресурсов имеет утвержденная 26 июня 1999 г. Правительством РФ Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2000 гг.».*

 

*СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.

 

В России продолжается процесс закрепления земли в частную собственность граждан и юридических лиц (мы называли его также перераспределением земли). В настоящий момент делаются попытки упорядочить правовое регулирование этого процесса и привести положения различных нормативных актов в соответствие друг с другом. Так, 21 июля 1997 г. был издан Федеральный закон № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который закрепил обязанность регистрировать права на недвижимое имущество (к которому в соответствии со ст. 130 ГК РФ относятся и земельные участки) и сделки с ним в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Принятие в 2001 г. нового Земельного кодекса РФ будет способствовать более успешному проведению и в конечном счете завершению земельной реформы в России.

Успешное завершение перераспределения земельной собственности станет залогом успешного проведения всей земельной реформы. Ведь собственники земли, по замыслу инициаторов реформы, будут должным образом заботиться о своей собственности, повышать плодородие земли и рационально использовать ее, что благоприятно скажется на состоянии экономики. Многочисленные собственники земли инициируют возникновение земельного рынка, в котором нуждается экономика. Но при этом не следует забывать о том, что земля является особым объектом собственности, нуждающемся в охране и особом режиме использования, которые обеспечиваются нормами земельного права, поэтому необходимо найти разумный баланс соотношения норм земельного и гражданского права в сфере регулирования земельных отношений.

Стоит заметить, что в России всегда на первом месте стояла проблема исполнения законов (в широком смысле слова), а не проблема качества этих законов. Именно на это стоит обратить внимание соответствующим государственным органам. Хорошее исполнение законов – залог успеха реформ.

Подводя итог сказанному в данной главе, сделаем общие выводы:

1. Возникновение, развитие и становление земельного строя в России отличалось от земельного строя других стран: здесь практически не было рабовладельческих земельных отношений, но крепостнические отношения затянулись надолго, затормозив развитие по сравнению с западноевропейскими и другими странами.

2. Переход от крепостного строя к рыночным отношениям в земледелии осуществился в основном через две реформы – 1861 г. (царя Александра II) и 1906 г. (П.А. Столыпина). Хотя цели полностью не были достигнуты, введение рыночных элементов в земельные отношения позволило России достичь значительных успехов.

3. К 1917 г. Россия подошла с «пестрой» системой правового режима земель, в земельный фонд России входили государственные, удельные, кабинетские, частновладельческие и другие виды земель со своим специфическим режимом.

4. Опыт земельных реформ Временного правительства России в 1917 г. показал, что при проведении реформ нужна быстрота и решительность при тщательном учете обстановки, местных условий и иных обстоятельств. Медлительность с реформами стоила Временному правительству его существования, как и в 1991 г. организованный путч чуть не стоил существования демократическому правительству Российской Федерации.

5. Более чем семидесятилетний опыт показал, что уничтожение рыночных отношений, а главное, исключение земли из гражданского оборота не может привести к эффективности производства и подъему экономики до мирового уровня.

6. Рыночные регулируемые земельные отношения – одна из главных ценностей, выработанных цивилизованным человечеством, помогут вернуть Россию в лоно прогресса и подлинной демократии.

7. Уже на первом этапе земельной реформы страна получила законодательную базу, направленную на обеспечение этой реформы, и трудности по ее проведению в жизнь в основном имели субъективный характер (стереотип мышления людей, консерватизм отдельных групп населения и т. п.).

8. Правовое вмешательство в регулирование рыночных земельных отношений должно строиться с учетом механизма действия объективных законов природы и общества, игнорирование которых приводит к недостижению целей правового регулирования.

Контрольные вопросы:

1. Назовите основные тенденции развития земельных правоотношений в России до XVIII века.

2. Каковы особенности формирования земельных отношений в России с XVIII века до реформы 1861 г.?

3. Перечислите принципы земельной реформы 1861г. и охарактеризуйте условия, в которых они формировались.

4. Расскажите о ходе реформы 1861 г. и изменениях в земельном строе России.

5. Каковы содержание столыпинской земельной реформы и трудности ее реализации?

6. Что представляет собой земельный строй, сложившийся к 1917г. в результате земельной реформы П.А. Столыпина?

7. Какие земельные реформы были проведены Временным правительством в 1917г. и в чем причины их провала?

8. Расскажите о становлении и развитии земельного строя в России в 1917-1990 гг.

9. Охарактеризуйте содержание земельной реформы в России 1990 г.

10. Как проходит реализация земельной реформы в России в настоящее время?

 

3.6. История формирования курса «Земельное право»

 

Учебная дисциплина, как уже отмечалось, отличается от отрасли изучаемого права тем, что:

1. В учебной дисциплине изучаются и те правовые вопросы, которые не входят в предмет правового регулирования, однако их наличие необходимо для надлежащего усвоения материала. Например, в курсе «Земельное право» приходится касаться и трудовых отношений, поскольку использование земельных ресурсов осуществляется с помощью трудовых функций людей, а последние входят в предмет регулирования трудового права.

2. Система учебного курса не всегда совпадает с системой отрасли права в силу логики изложения курса, исключающей дублирование учебного материала. Так, в учебной дисциплине источники земельного права выносятся в самостоятельную тему Общей части, не повторяясь потом в Особенной части.

В силу этой особенности учебная дисциплина «Земельное право» складывалась по своей логике, отличной от логики формирования отрасли «Земельное право».

Анализ истории формирования указанного учебного курса позволяет выделить следующие этапы:

Первый этап – период до 1938 г., когда дисциплина «Земельное право» не имела самостоятельного статуса, а преподавалась в качестве земельно-колхозного права.* Однако и в этот период имелись предпосылки для раздельного преподавания, поскольку был подготовлен, выпущен в свет и использовался в учебном процессе ряд неплохих для того времени учебников.**

 

*Павлов А.П. Конспект курса земельно-колхозного права. М. 1938.

**ГойхбархА.Г. Советское земельное право. М. 1921; Евтихеев И.И. Земельное право. М. 1923; Розенблюм Д.С. Земельное право РСФСР. М. Вып. 1925, 1928,1929.

 

Структура учебников данного периода была различной, однако во всех давалось понятие земельного права и особое внимание заострялось на раскрытии понятия трудового землепользования, являвшегося центральным институтом не вполне сформировавшейся еще отрасли земельного права.

Вместе с тем в учебниках начинает появляться исследование правового режима природных объектов, связанных с землей. Д.С. Розенблюм, дополнительно к этому, раскрывает режим государственных земельных имуществ.*

 

*Там же. М. 1929. С. 422-434.

 

Второй этап – период после 1938 г. до середины 80-х годов XX века, когда в вузах страны преподавалась Дисциплина «Земельное право» в широком смысле, поскольку:

а) земельное право официально отпочковалось в самостоятельную учебную дисциплину и изучается отдельно;

б) внутри дисциплины все глубже раскрываются ее институты, касающиеся природных объектов, находящихся в неразрывной связи с землей, – недр, воды, леса, поскольку раскрытие правового режима земель, занимаемых этими объектами, не может быть полным без раскрытия правового режима самих объектов.

За этот период преподавание обогатилось целым рядом учебников по земельному праву, написанных в разные годы и разными авторами.*

 

*Земельное право / Под ред. А.А. Рускола. М. 1940. С. 256; Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева и А.А. Рускола. М. 1949. С. 415; Ерофеев Б.В. .Советское земельное право. М. 1965. С. 394; Земельное право / Под ред. Г.А. Аксененка. М. 1969. С. 471; Ерофеев Б.В., Краснов Н.И., Сыроедова Н.А. Советское земельное право. М. 1981. С. 463; Советское земельное право / Под ред. Н.И. Краснова и В.П. Балезина. М. 1977. С. 447, и др.

 

Если первый этап характеризовался обретением дисциплиной «Земельное право» своей самостоятельности, то второй этап характеризует процесс внутреннего совершенствования этой дисциплины.

Как на первый, так и на второй этап формирования и развития курса «Земельное право» влияют объективные и субъективные факторы.

К числу объективных факторов относится развитие производственных отношений и формирование законодательства. Так, использование земли и природных объектов (недр, вод, лесов) осуществлялось без надлежащего учета их природных экологических связей, в результате чего использование одного объекта зачастую осуществлялось во вред другому. В результате возникшей угрозы глобального кризиса в природе земельное законодательство стало развиваться в сторону экологизации, что и сказалось на преподавании курса.

К числу субъективных факторов относятся также состояние научной мысли, роль конкретных лиц в науке, поддержка или оппонирование развитию той или иной правовой школы и т.п. Например, в земельно-правовой науке длительное время господствовала мысль о том, что исключительная монополия государства на земельную собственность является чуть ли не панацеей от всех бед: уничтожает возможность эксплуатации человека человеком, дает беспрепятственный простор размещению производительных сил на территории страны и т.д. Однако игнорировался тот важнейший факт, что монополия такой собственности отчуждает производителей продукции от конечного результата своего труда, а государство лишается возможности надлежаще стимулировать производителя в эффективном использовании земель.

В 70-е годы прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 80-х годов в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона – Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено правовое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.

В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета – курса Природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды, в связи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные пособия и учебники.*

 

*Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР. М. 1984; Природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды / Под ред. В.В.Петрова. М. 1988. Ерофеев Б.В. Советское природоресурсовое право. Учебное пособие. М. 1983; Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана окружающей среды. Общая часть. Киев. 1986, и Особенная часть (коллектив авторов), 1987.

 

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Выяснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, игнорируя интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву,* а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина «Экологическое право» и был издан новый в России учебник.**

 

*Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М. 1988 (Общая, Особенная и Специальная части).

**Ерофеев Б.В. Экологическое право. М. 1992.

 

Казалось бы, оптимальный вариант найден, земля урегулирована как экологический объект со всеми его связями, и в учебной дисциплине, по крайней мере, проблемы устранены.

Однако вскоре выяснилось: оказывается, сложно вести преподавание правового регулирования земли как экономического ресурса и как экологического объекта в одном и том же курсе. Вначале необходимо изучить курс «Земельное право», т.е. регулирование экономических земельных отношений, а уже потом переходить к изучению курса «Экологическое право», т.е. изучать правовое регулирование экологических общественных отношений.

Данное обстоятельство понудило вернуться к дисциплине земельного права, однако пользоваться старыми учебниками уже нельзя: перестройка в законодательстве пустила в сферу земельных отношений рыночную специфику, российское законодательство меняется, а союзное устраняется.

В соответствии с этим изменяются и прежние институты, да и структура земельного права в целом. Так, государственное управление землепользованием меняется на государственное регулирование, а это – качественно иная форма правового воздействия; приказал долго жить институт права исключительной государственной собственности на землю и родился новый институт – право частной и коллективной собственности на этот объект; в связи с правом свободного хозяйствования на земле, провозглашенным новым законодательством, появились новые правовые институты, а также новые категории земельного фонда (земли рекреационного, историко-культурного назначения и т. п.), а значит, и новые институты в Особенной части курса «Земельное право».

Возрождение курса «Земельное право» способствует и возрождению науки «Земельное право», а последняя совершенствует курс, наполняя его результатами исследований.*

 

*Ерофеев Б.В. Земельное право России. Т. 1–2. М. 1994; Он же. Земельное право. М. 1998; 1999 г. Земельное право. М. 1998 г. (коллектив авторов) и др.

 

Совершенствование и развитие курса «Земельное право» осуществляется по двум противоположным направлениям одновременно:

1) совершенствуется и углубляется специфика земельно-правового регулирования отношений, отделяясь и отпочковываясь от смежных правовых норм. Так, со временем в налогово-правовом механизме появятся специфические положения, учитывающие особенность земли как объекта налогообложения, специфические правила и другое, необходимое для совершенствования законодательства;

2) происходит процесс интеграции, взаимодействия и взаимопроникновения норм права разных отраслей. Например, в сферу земельного права вторгаются нормы трудового права, регулирующие процедуру исполнения работником своих обязанностей в сфере хозяйственной эксплуатации земель: нормы гражданского права все активнее вторгаются в действие норм земельного права. Роль гражданского права особенно возросла после принятия ГК РФ.

Кроме того, отраслевые правовые науки взаимодействуют и взаимообусловливают развитие фундаментальных правовых наук, получая одновременно от них стимул к взаиморазвитию.

На состояние, содержание и развитие правовых наук влияет состояние законодательства, развитие которого, в свою очередь, зависит от развития правовых наук.

Контрольные вопросы:

1. В чем особенности курса «Земельное право» как учебной дисциплины?

2. Каковы основные этапы формирования курса «Земельное право»?

3. Какие факторы влияют на формирование курса «Земельное право»?

4. Перечислите направления совершенствования и развития курса «Земельное право».

 

 

 

ГЛАВА 4

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

Вопрос о понятии и структуре земельных правоотношений является важным и сложным. Он по праву относится к числу фундаментальных проблем в науке земельного права. Однако этот вопрос пока недостаточно разработан на теоретическом уровне. Я думаю, что причина этого отчасти состоит в том, что в правовой науке имеются существенные расхождения по вопросу о понятии самого правоотношения. Иногда оно сужается до такой степени, что охватывает лишь гражданско-правовые обязательственные отношения, иногда настолько расширяется, что теряет всякую определенность специфической формы связи права с общественными отношениями. Сложность в понимании земельных правоотношений заключается также в том, что на современном этапе необходимо отказаться от прежних стереотипов мышления и поведения в сфере земельного права, которые существовали в период огосударствленной, директивной экономики. Дело в том, что на протяжении длительного времени в нашей стране существовал режим, при котором единым и абсолютным собственником земли было государство. Тоталитарный режим, окончательно укрепившийся в нашей стране в послевоенные годы, претендовал на всеобъемлющий контроль за личностью со стороны государства, стремившегося регулировать все стороны жизни людей, все сколько-нибудь важные отношения между ними. Являясь единым и единственным собственником земли, государство регулировало все вопросы, связанные с ее владением, пользованием и распоряжением.

С признанием многообразия форм собственности, в том числе и на землю, понимание земельных правоотношений изменилось. Теперь земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и других формах собственности. В связи с этим изменилось и содержание земельных правоотношений. Лишь одно остается неизменным: земля по-прежнему играет роль важнейшего для человечества объекта материального мира. На протяжении всей истории человечества она выполняет функцию пространственного базиса, является всеобщим, не воспроизводимым средством производства, обладает бесценным биопотенциалом в виде плодородия почв.

Отсюда возникает и необходимость надлежащим образом разработанной теории земельных правоотношений, чтобы правильно определить их роль и место в механизме правового регулирования. А пока эта теория недостаточно развита, большинство отношений по поводу земли будут регулироваться нормами гражданского законодательства. В настоящее время гражданско-правовые нормы являются общими в регулировании земельных правоотношений, а нормы земельного законодательства – особыми. С такой ситуацией нельзя смириться, так как гражданское право рассматривает землю как простую вещь, без учета ее бесценных свойств. Поэтому в учебнике сделана попытка исследовать земельные правоотношения как урегулированные нормой права реальные, конкретные отношения в единстве их формы и содержания.

 

4.1. Понятие земельных правоотношений

В советской литературе предлагался ряд определений понятия правоотношения. Изучив их, можно выдвинуть единый и общий подход, который поддерживается и современными специалистами в области права, В соответствии с этим подходом, под правоотношением следует понимать общественное отношение, урегулированное нормами права. Отсюда вытекает, что одна из основных связей, определяющая сущность правоотношения, – это связь нормы права и общественного отношения. Понятие правоотношения следует отличать от Понятия правовой формы, под которой иногда понимается вся совокупность правовых норм или совокупность норм и институтов в определенной сфере. Кроме того, различие между понятиями правовой формы и правоотношения заключается в том, что правовая форма – это понятие абстрактное, а правоотношение обозначает реальное конкретное общественное отношение, в котором принимают участие определенные лица, наделенные взаимными правами и обязанностями. Немаловажным является то, что правоотношение надо рассматривать в единстве их формы и содержания. Это говорит о том, что правоотношение представляет собой синтез абстрактного и конкретного. Правоотношения показывают то, насколько учтены государством объективные закономерности развития общества. Ведь именно государство в лице своих компетентных органов принимает и санкционирует правовые нормы, которые призваны упорядочивать и регулировать сложившиеся в обществе формы взаимодействия людей, то есть общественные отношения. Однако далеко не все общественные отношения регулируются правом и, следовательно, приобретают юридическую силу, а только наиболее важные из них. Это связано с тем, что демократические государства стремятся обеспечить известную степень самостоятельности своих граждан, не вмешиваться в их частную жизнь. Однако это не означает, что государство полностью освобождает от своего регулятивного воздействия экономику, политику, культуру и другие сферы общественной жизни. Оно играет роль «ночного сторожа» и вмешивается во взаимоотношения его граждан только в переломные, кризисные периоды развития общества. Но даже тогда, когда государство принимает решение урегулировать то или иное общественное отношение, бывают случаи, что принятая компетентным государственным органом с соблюдением необходимой процедуры правовая норма не порождает правоотношения в объективной действительности. Происходит это тогда, когда право слишком опережает развитие общественных отношений или, наоборот, отстает от него. В российской действительности таких примеров более чем достаточно. Все вышесказанное относится и к земельным правоотношениям, которые можно определить как общественные отношения, урегулированные нормами земельного права. Выдвигается также такой подход, в соответствии с которым земельные правоотношения понимаются как фактические общественные отношения, являющиеся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированные нормами земельного права, то есть возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в соответствии с предписаниями земельно-правовых норм. Второе определение, несомненно, содержит в себе больше признаков и сущностных черт земельных правоотношений, по сравнению с первым. Но, несмотря на некоторые различия в формулировках, суть понятия не меняется и состоит в том, что земельные правоотношения являются юридической формой определенного круга общественных отношений в области владения, пользования и распоряжения землей.

1. В объективно необходимой цепи событий социальной действительности общества постоянно возникают, изменяются и прекращаются различные по своему виду, характеру связей и содержанию фактические общественные отношения. Одни из них охватываются правовым регулированием, а другие – нет. Отсюда следует, что не все общественные отношения и не в полном объеме могут приобретать юридическую силу. Правоотношения отражают тот аспект конкретного жизненного отношения между людьми, который определяется нормами права. Более того, не все общественные отношения объективно могут быть юридическими. Отношение способно принять правовой характер лишь в том случае, если речь идет об актах поведения, имеющих социальную значимость. Когда же дело касается мыслей и чувств, не отражающих их действия, говорить о юридической природе нельзя. Таким образом, правоотношение представляет собой такую форму фактического общественного отношения, которая складывается на основе правовых норм. В нормах же права содержатся общие (безличные) юридические права и обязанности людей – типовые образцы тех общественных отношений, которых люди могут или должны придерживаться в соответствии с правовыми предписаниями. Они реализуются тогда, когда определенные лица выполняют требования правовых норм, то есть вступают в правоотношения, которые имеют также сознательно-волевой характер, так как участники правоотношений реализуют предусмотренные нормами права соответствующие юридические права и обязанности посредством своих волевых, сознательных действий. Таким образом, правоотношение есть волевое общественное отношение между людьми, взаимные права и обязанности которых урегулированы нормами права.

Всё сказанное выше об определении понятия правоотношения в полной мере применимо и к определению земельных правоотношений. Вопрос о понятии этого института земельного права непосредственно примыкает к определению предмета земельного права. Следовательно, сущность понятия земельных правоотношений выражается в том, что они представляют собой определенный круг общественных отношений, регулируемых нормами земельного права.

Земельные правоотношения весьма сложны по своему содержанию, что объясняется особенностями их объекта – земли, правового положения участников этих отношений и рядом других причин. Рассмотрение же каждого сложного явления предполагает разделение его на составные части – виды, подвиды, разновидности, то есть классификацию данного явления, системный подход к изучению которого без нее невозможен.

Каждая классификация должна, прежде всего, отвечать двум основным требованиям: полностью охватывать весь род классифицируемых явлений (в данном случае родовым является понятие земельных правоотношений, предусмотренных одноименной отраслью права); основываться на едином критерии, отражающем наиболее существенные признаки элементов родового явления.

Задачей российского законодательства является регулирование земельных отношения в определенных законом целях, и те земельные отношения, которые оказались урегулированными законом либо сложились в результате такого регулирования, становятся правоотношениями.

Именно через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности земельно-правовых норм, поскольку любое правоотношение представляет собой механизм действия правовых норм, в котором поведение субъектов права направляется в нужное для государства русло. Например, собственник земельного участка эксплуатирует участок по своему усмотрению, и вмешательство в его деятельность не допускается. Однако свобода хозяйственной эксплуатации земли направляется законом в русло соблюдения целевого назначения данного угодья, эффективности использования, повышения плодородия и т. п., и если собственник не желает применять данный режим использования, то его право собственности на земельный участок может быть прекращено.

В силу этого свойства институт земельных правоотношений имеет ключевое значение для теории и практики земельного права, что обусловливает необходимость глубокого усвоения понятия этой сферы.

Раскрывая понятие земельного правоотношения, необходимо исходить из следующего:

1. Термин «земельные правоотношения» имеет двоякое значение:

а) под ним может пониматься институт земельного права, имеющий ключевое значение и находящийся в силу этого в Общей части земельного права, поскольку правовые нормы всех институтов данной отрасли права реализуются через механизм земельных правоотношений;

б) под ним может подразумеваться теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений. Так, в правоотношении предоставления земельного участка гражданину выявляется объект правоотношения, выражающийся в конкретном земельном участке определенного размера и местоположения; субъекты – будущий землепользователь и органы, обладающие правом предоставления земельного участка; комплекс прав и обязанностей субъектов, предусмотренный законом для этого случая жизни.

2. Понятие «земельное правоотношение» следует раскрывать поэтапно:

а) вначале необходимо раскрыть общее понятие земельного правоотношения, применимого ко всем институтам земельного права. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или пространственного базиса; для всех субъектов земельных правоотношений имеется комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений;

б) затем, на базе общего понятия, следует раскрывать специфические понятия, присущие конкретным видам земельных правоотношений, складывающихся в каждом конкретном случае. Так, содержанием конкретного земельного правоотношения является совокупность правомочий субъектов земельных правоотношений по сельскохозяйственному или несельскохозяйственному использованию земельного участка в зависимости от целевого назначения его как объекта земельных правоотношений; совокупность обязанностей по соблюдению ограничений, вытекающих из особого правового режима соседних земельных участков; совокупность обязанностей по осуществлению охранительных мероприятий в зависимости от природных особенностей и состояния земель и т. п.

Земельные правоотношения как институт земельного права содержатся во всех институтах Общей и Особенной частей этой отрасли, а поэтому можно выделить следующую структуру института земельных правоотношений:

1) земельные материальные правоотношения предусмотрены нормами, устанавливающими права и обязанности субъектов права непосредственно по поводу земли. Иными словами, эти правоотношения складываются по поводу реализации прав и обязанностей, предусмотренных нормами права. Например, право на залог земельного участка; право на самостоятельное хозяйствование на земле; обязанности не нарушать права других лиц, использующих землю, а также права продавать, передавать по наследству, сдавать в аренду земельные участки и права на получение в собственность этих участков и их выкуп;

2) земельные процессуальные правоотношения выражаются в нормах, устанавливающих порядок возникновения, прекращения и осуществления материальных правоотношений, то есть правовому регулированию подвергаются не сами земельные правоотношения, а способ их реализации. Так, порядок оформления сделок с землей, порядок установления ограничений на земельный участок, возникающих из соседства с другими пользователями земли (сервитуты) и т. п., реализуются через земельные процессуальные правоотношения, поскольку предметом правового регулирования являются не столько земельные правоотношения, сколько процедура (ход, процесс, порядок) их реализации;

3) регулятивные земельные правоотношения, которые складываются в процессе реализации земельно-правовых норм, не связанных с применением юридической ответственности. Например, изъятие земельного участка в случае добровольного отказа или истечения срока пользования землей или изъятие земельного участка у собственника для государственных или муниципальных нужд. Данная процедура не носит и не выражает проявления санкции со стороны государства, а, наоборот, производится в строго установленном законом порядке путем выкупа с обязательным учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенную выгоду. Эти правоотношения реализуются в форме регулятивного земельного правоотношения, поскольку такое изъятие не связано с каким-либо нарушением земельно-правовых норм.

При этом следует отметить, что регулятивные и правоохранительные земельные правоотношения могут быть как материальными, так и процессуальными. Например, правоотношение по поводу извещения сторон о времени и месте рассмотрения спора является регулятивным, а правоотношение по поводу рассмотрения спора в отсутствие стороны, уклоняющейся от явки без уважительных причин в орган по рассмотрению споров, представляет собой определенную меру санкции, и в силу этого является охранительным в сфере процессуальных правоотношений;

4) охранительные земельные правоотношения реализуются при применении ответственности и возникают в связи с совершенными правонарушениями. Так, за порчу и уничтожение плодородного слоя почвы, загрязнение химическими веществами и сточными водами земель юридические лица несут административную ответственность. Охранительные правоотношения возникают во всех случаях нарушения земельного законодательства. Однако иногда в результате таких нарушений образуются охранительные правоотношения, предусмотренные нормами других отраслей права: применение соответствующего вида наказания согласно нормам уголовного права за незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260 УК) или гражданского (возмещение вреда, причиненного нарушением земельного законодательства). Наиболее типичными правонарушениями, порождающими охранительные земельные правоотношения и влекущими за собой применение земельно-правовых норм, являются: систематическое нарушение пользователями правил использования земли, отказ возвратить земельный участок по принадлежности (например, при самовольном занятии земли) – в результате земельные участки могут быть изъяты; совершение противоправных сделок с землей сопровождается признанием таких сделок недействительными; изменение целевого назначения земельного участка без соответствующего на то разрешения органа исполнительной власти субъекта РФ – возможен отказ в выдаче свидетельства на право собственности и другие.

5) специфические для институтов земельного права земельные правоотношения, которые можно подразделить на:

а) правоотношения по реализации права собственности на земельные участки, главным содержанием которых является реализация правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению своей землей;

6) правоотношения по использованию земли их пользователями;

в) правоотношения по регулированию земельных отношений, которые, в свою очередь, подразделяются на отдельные группы: по предоставлению и изъятию земель; по ведению земельного кадастра, по осуществлению землеустройства, контроля и т. п.;

г) правоотношения, возникающие в связи с использованием отдельных категорий земель, входящих в состав земельного фонда России: земель сельскохозяйственного назначения; земель поселений; земель промышленности, транспорта и другого специального назначения; земель особо охраняемых территорий; земель лесного и водного фонда, а также земель запаса. Внутри каждого из указанных подвидов можно также выделить иные разновидности правоотношений в зависимости от правового режима земельных участков и видов, составляющих ту или иную категорию земель: например, различаются правоотношения пользования различными сельскохозяйственными угодьями – пашней, лугами, пастбищами и т. п.

На содержание земельных правоотношений влияют следующие обстоятельства:

1) особенности объекта земельного правоотношения. Так, если на землях сельскохозяйственного назначения основной обязанностью субъектов является повышение плодородия почв, то на землях промышленности – максимальная экономия в отводе земель под .объекты строительства;

2) правовой статус субъектов земельных правоотношений. Например, иностранным гражданам и юридическим лицам не могут предоставляться в аренду и пользование земельные участки, входящие в состав особо охраняемых территорий;

3) правовое регулирование тех видов отношений, которые составляют основу данного правоотношения. Так, правоотношения по личному подсобному хозяйству должны выражаться в организации на земле мелкотоварного сельскохозяйственного производства, основанного на вторичной занятости работников при частной собственности (владении, аренде) на землю и другие средства производства.

Конкретное содержание каждого изучаемого правоотношения может быть раскрыто при условии раскрытия содержания объекта, правового статуса субъектов и содержания их прав и обязанностей по отношению друг к другу и к объекту правоотношения, что будет сделано в последующих разделах настоящей главы.

Земельные правовые отношения, несомненно, обладают рядом специфических черт, отличающих их от других видов правоотношений. Речь идет об исключительных особенностях их объекта, субъектов, содержания, оснований возникновения, изменения и прекращения. Например, для любого земельного правоотношения обязательным объектом является земля в качестве средства производства или пространственного базиса; для всех субъектов земельных правоотношений существует комплекс прав и обязанностей, имеющий универсальный характер; в земельных правоотношениях допустимо участие не всяких лиц, а лишь тех, которые в установленном законом порядке могут быть признаны субъектами земельных правоотношений. Однако уникальность данного вида правоотношений не следует абсолютизировать, так как существует ряд общих признаков, характерных для любых правовых отношений, в том числе и земельных. Во-первых, как следует из определения, они представляют собой правовую форму общественных отношений. Как уже отмечалось, в объективной действительности между людьми постоянно возникают, изменяются и прекращаются различные по своему виду, характеру связей и содержанию общественные отношения. Если они опосредованы регулятивным воздействием норм земельного права, то речь идет о земельных правоотношениях. Во-вторых, они предполагают наличие у своих участников взаимных, корреспондирующих прав и обязанностей. Суть этого признака состоит в том, что субъективное право одной стороны земельных правоотношений обеспечивается за счет юридической обязанности другой. Например, право земельного собственника владеть, пользоваться и распоряжаться своим участком обеспечивается обязанностью всех остальных лиц воздерживаться от Нарушения его правомочий. Это пример абсолютного земельного правоотношения, когда одному управомоченному субъекту противостоит неопределенный круг обязанных лиц. Что касается относительных земельных правоотношений с четко определенным кругом субъектов, то здесь примером могут послужить отношения земельного арендодателя и арендатора. У первого есть право требовать арендную плату, а у второго – обязанность ее своевременно вносить. В случае, если обязанная сторона не выполняет своих требований, управомоченный субъект может обратиться в соответствующий государственный орган с просьбой о восстановлении законного положения и применении к нарушителю определенных санкций. Третьим признаком земельных правоотношений является то, что они носят сознательно-волевой характер. Сознательный компонент проявляется в том, что стороны, вступая в земельные правоотношения, должны сознавать фактический характер и значение своих действий. Это требование является одним из основных при определении их земельной правосубъектности. В качестве критериев этого признака выделяются достижение лицом определенного в законодательстве возраста и его психическое состояние.

Волевой компонент земельных правоотношений имеет двоякое содержание; С одной стороны, он означает то, что лица вступают в земельные правоотношения по своей воле, руководствуясь своим внутренним убеждением. Даже если санкция земельно-правовой нормы применяется к ее нарушителю против его согласия, источником такого охранительного правоотношения является неправомерное поведение самого нарушителя. С этой точки зрения, волевой аспект проявляется в том, что никто не может быть принужден к вступлению в любые правоотношения, в том числе и земельные. Физическое или психическое принуждение лица к вступлению в земельные правоотношения является незаконным. Так, сделки с землей, совершенные с пороком воли, согласно гражданскому законодательству, могут быть признаны судом недействительными. С другой стороны, волевой компонент земельных правоотношений проявляется в том, кто диктует содержание прав и обязанностей сторон. Так, ранее считалось, что в любых правоотношениях выражается воля господствующего класса, которая главенствует в экономике. Особенно широкое распространение эта точка зрения получила в трудах К. Маркса и его последователей. Эта теория действительно была верна, но лишь для определенного исторического этапа развития. В середине XIX века общество имело четкую классовую структуру, классовые антагонизмы часто перерастали в революционные выступления, и государство, отражая интересы буржуазии, стремилось закрепить их в правовых нормах, на основе которых складывались правоотношения, в том числе и земельные. Однако некоторые ученые считали, что волевой компонент правоотношений надо понимать как выражение в них объективной воли государства. В этом они абсолютно правы, потому что в современном обществе стираются классовые границы и начинает преобладать средний класс. Принимая правовые нормы, на базе которых возникают правоотношения, государство руководствуется интересами всего общества, а не отдельных социальных, этнических, политических и других групп .

Все вышеперечисленные признаки свойственны как земельным, так и любым другим правоотношениям. Кроме того, для земельных правоотношений весьма остро стоит проблема соотношения правовых норм, которые лежат в их основе, и сложившихся в объективной действительности форм взаимоотношений между людьми по поводу земли. Речь идет о реализации земельно-правовых норм. Имеющийся на данный момент земельный кодекс сильно устарел и не соответствует современным экономическим реалиям. Вместе с тем, как меняется понимание земельных правоотношений, должны соответствующим образом меняться их сущность и нормы, их регулирующие.

В юридической литературе понятие земельного правоотношения трактуется как единое понятие независимо от того, возникло ли оно, в результате правомерных действий или противоправного поведения. Происходит это потому, что в повседневной жизни в процессе правомерного поведения могут быть отдельные отклонения, в том числе и такие, которые не допускаются законом. Ценность понятия земельного правоотношения заключается в том, что оно обозначает реальное общественное отношение по поводу земли, облеченное в правовую форму. Процесс воздействия нормы права на соответствующие общественные отношения, в результате которого и возникают правоотношения, называется реализацией юридической нормы. Для наилучшей реализации земельно-правовых норм необходимо, во-первых, детально закрепить модель поведения их участников, во-вторых, согласовать нормы, устанавливающие эту модель, со всей совокупностью действующих норм, регулирующих взаимосвязанные отношения, в-третьих, реализация нормы должна быть обеспечена возможностью применения соответствующей санкции в случае ее нарушения. До сих пор были рассмотрены правоотношения вообще и земельные правоотношения в частности как урегулированные нормой права общественные отношения

Однако некоторые авторы современного периода рассматривают правоотношения как разновидность надстроечных идеологических отношений, которые возникают в силу того, что определенные общественные отношения урегулированы нормами права.

Несомненно, что все основные сферы жизни общества, такие как экономика, политика, право и культура, находятся в тесной взаимосвязи друг с другом. Процессы, происходящие в одной сфере, неизбежно влекут за собой изменения в других. Поэтому правоотношения, являясь формой выражения государственной воли, несут в себе определенный идеологический элемент. Наиболее ярким примером здесь является история развития земельных правоотношений в нашей стране. В СССР земельные правоотношения определялись как общественные отношения по поводу земли, складывающиеся на базе государственной собственности и урегулированные нормами земельного права. Это были, прежде всего, отношения между государством, в лице его соответствующих органов, и организациями, предприятиями, учреждениями, гражданами, которым земля предоставлялась в пользование. Причем отношения между пользователями могли быть первичными (например, между колхозом и колхозным двором или между совхозом и его рабочим) и вторичными (землепользователя с государством). Даже если на первый взгляд устанавливались правоотношения между землепользователями, например по поводу разграничения землепользования или предоставления в установленном порядке земель одних землепользователей во временное пользование другим, то все равно государство вмешивалось в эти отношения, так как установление и изменение границ землепользования и предоставление земель одних землепользователей во временное пользование другим не могло осуществляться без ведома соответствующих государственных органов. Характерной особенностью земельных правоотношений в СССР было то, что одним из участников в них всегда было государство.

Статья 3 Основ земельного законодательства СССР и союзных республик гласит, что земля в СССР состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование. Такое положение было связано с особенностями социалистической идеологии. Государство не могло допустить саморегулирования земельных отношений, а также многообразия форм собственности на землю. Все было подчинено цели построения социалистического строя, а земля являлась важнейшим ресурсом в руках власти. Регулируя земельные правоотношения, государство способствовало решению задач коммунистического строительства. Однако данная идеология, просуществовав в нашей стране на протяжении длительного периода времени, постепенно перестала носить всеобщий, абсолютный характер. Большинство политических лозунгов не оправдали себя и оказались безосновательными.

Негативные последствия тоталитарной экономики обернулись для страны глубоким и всеобъемлющим кризисом. В этот переломный, кризисный период были заложены новые основы существования и развития российского общества, важнейшими среди которых являются правовое государство, гражданское общество, политический, экономический, идеологический плюрализм. Все это отразилось и на земельных правоотношениях. Статья 9 Конституции РФ гласит, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Государство в новых условиях по-прежнему остается особым субъектом права собственности на землю, так как земля, для государства является не только объектом собственности, но и его суверенной территорией, с чем связана обязанность государства защищать ее границы. Таким образом, историческое развитие нашей страны за последнее столетие наглядно иллюстрирует то, что любые правовые отношения, в том числе и земельные, можно рассматривать как разновидность надстроечных идеологических отношений.

Подводя итог настоящему разделу, можно сделать вывод, что:

1) земельное правоотношение может пониматься как основополагающий институт земельного права и как теоретико-прикладное понятие, раскрывающее механизм действия правовой нормы по конкретному случаю регулирования земельных отношений;

2) как институт земельные правоотношения имеют структурную разновидность правоотношений (материальные, процессуальные, регулятивные, охранительные), имеющих общий характер и специфический характер (правоотношения по реализации права собственности на землю; по использованию земли несобственниками; по использованию различных категорий земель);

3) земельные правоотношения можно подразделить на общие (применимые ко всем институтам земельного права) и конкретные (применимые к конкретным видам земельных правоотношений, складывающихся в каждом конкретном случае). Первые носят преимущественно теоретический характер, вторые – прикладной;

4) на содержание земельных правоотношений влияют особенности объекта правового регулирования, правовой статус субъектов и Особенности правового регулирования тех видов отношений, которые составляют основу данных правоотношений;

5) через земельные правоотношения выявляется степень реальности и эффективности земельно-правовых норм на практике, поскольку правоотношение представляет собой механизм действия конкретных правовых норм на конкретные общественные отношения;

6) земельными правоотношениями являются общественные (фактические) отношения, урегулированные нормами права либо сложившиеся в результате действия этих норм.

 

4.2. Структура земельных правоотношений

При всем различии взглядов общепризнанно, что элементами структуры любого правоотношения являются его участники, их права и обязанности, а также объект, по поводу которого они складываются. Однако некоторые ученые выводят последний элемент за рамки структуры правоотношений, рассматривая его всего лишь как их предпосылку. Но данная точка зрения представляется недостаточно обоснованной, так как роль объекта в правоотношениях не ограничивается лишь созданием предпосылки для их появления, она выражается также в способности объекта влиять на права и обязанности субъектов, то есть определять их правовое положение.

Большинство ученых в сфере земельного права, следуя традиции, которая сложилась в общей теории права, выделяют в структуре земельных правоотношений следующие элементы. Во-первых, это норма права, на основе которой складывается правоотношение. Во-вторых, – субъекты, деятельность которых регулируется соответствующей нормой права. В-третьих, – объект, по поводу которого складываются земельные правоотношения. Этим объектом в земельном праве является индивидуально определенный земельный участок. Правда, в сфере государственного регулирования объектом земельных правоотношений может быть земельный фонд в целом, а также его составные части в пределах границ субъектов РФ. В-четвертых, в структуру земельных правоотношений входит содержание, под которым понимаются права и обязанности участников отношений, а также их действия, направленные на реализацию этих прав и обязанностей. Рассмотрим отдельные элементы структуры земельных правоотношений более подробно.

 

4.3. Земельно-правовые нормы

Занимая центральное место в правовом механизме земельного права и обеспечивая связь и взаимодействие всех его элементов, правовые нормы выступают средством правового регулирования земельных отношений, ориентируя деятельность их участников на обеспечение рационального использования и охраны земель. Представляя собой установленные и санкционированные государством правила поведения субъектов земельных правоотношений, земельно-правовые нормы характеризуются теми же признаками, что и другие виды норм права. К их числу относятся общеобязательность, формальная Определенность, системность и государственная природа. Кроме того, выделяются различные виды земельно-правовых норм. Так, в зависимости от характера предписания и способа воздействия на участников правоотношений, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые устанавливают права и обязанности участников, а вторые, порядок их реализации. Выделяются также регулятивные нормы, которые бывают: запретительными, запрещающими совершать те или иные действия, уполномочивающими на совершение определенных действий и обязывающими совершить какие-либо действия. Кроме того, процессуальные земельно-правовые нормы делятся на правонаделительные (определяющие порядок предоставления земель), правообеспечительные (устанавливающие порядок проведения землеустройства), правоохранительные (регламентирующие порядок разрешения земельных споров) и правопрекращающие (определяющие порядок прекращения прав на земельный участок). Возможны и иные классификации земельно-правовых норм, например по институтам земельного права.

Однако недостаточно только закрепить эти нормы права, необходимо также создать эффективный механизм их реализации. Административный механизм реализации земельно-правовых норм имеет в своей основе императивный подход к поведению участников земельных отношений. Одной из мер административного воздействия, имеющего целью обеспечить рациональное использование и охрану земель, является установление твердого порядка изъятия и предоставления земельных участков. Кроме того, среди мер административно-правового воздействия большое значение имеет государственный контроль за использованием земли, задача которого обеспечить соблюдение всеми предприятиями, организациями и учреждениями, гражданами и иностранцами требования земельного законодательства в области охраны и использования земель.

Существует также экономический механизм правового регулирования земельных правоотношений. Он складывается из мер позитивного и негативного характера. Первые получили закрепление в законодательстве в виде экономического стимулирования пользователей земельных участков действовать в соответствии с земельно-правовыми нормами. Вторые оказывают влияние на экономический интерес пользователя через изъятие у него части получаемого от земли дохода. В частности, выделяются такие меры негативного характера, как взимание платы за пользование землей, а также взимание платы за вынужденное по объективным обстоятельствам загрязнение земель.

 

4.4. Субъекты земельных правоотношений

Субъектами земельных правоотношений могут быть не всякие лица, а лишь те, которые наделены действующим законодательством определенными правами и обязанностями, достаточными для участия в тех или иных правоотношениях.

Степень наделенности правомочиями в земельных правоотношениях является главным критерием, определяющим правовой статус субъектов земельных правоотношений.

Объем правомочий субъектов земельных правоотношений зависит от следующих обстоятельств:

1. От вида субъекта. Так, если государство обладает универсальными правомочиями, юридические лица – специальными правомочиями, закрепленными в уставе, то граждане – в зависимости от вида гражданства: российские граждане обладают общими правомочиями, а иностранные граждане – теми же правомочиями, но за установленными законом изъятиями.

2. От поведения субъекта, имеющего юридическое значение. Например, использование земельного участка не по целевому назначению влечет за собой прекращение земельных правомочий субъекта, ведущего себя подобным образом.

3. От особенностей объекта данного земельного правоотношения, имеющих юридическое значение. Так, деградированные сельхозугодья, восстановление которых возможно лишь путем консервации в установленном порядке, превращают временного пользователя этими угодьями фактически во временного владельца ими, поскольку он лишается возможности эксплуатировать эти земли на период консервации.

4. От обстановки, в которой осуществляет свои функции субъект правоотношений, если она предусмотрена в законе. Например, порядок хозяйственного использования земель, загрязненных тяжелыми металлами и подвергшихся радиоактивному загрязнению, определяется законодательством России, т.е. общая свобода правомочий субъекта регламентирована специальными правовыми нормами.

Правомочия субъектов земельных правоотношений можно подразделить на общие и специальные, т.е. присущие всем видам субъектов или лишь отдельным их категориям.

На протяжении многих десятилетий в нашей стране монопольным собственником земли было государство. Но в связи с переходом к рыночной экономике, к многообразию форм собственности и использования земли ситуация изменилась. Теперь субъектами земельных правоотношений являются РФ, ее субъекты, физические и юридические лица. Причем РФ и ее субъекты являются участниками правоотношений государственной собственности на землю. Административно-территориальные единицы выступают субъектами правоотношений муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ или черты соответствующих поселений. Все остальные субъекты земельных правоотношений – органы государственной власти и местного самоуправления, физические и юридические лица – выступают участниками таких видов отношений, как управление и пользование землями, охрана земельных прав, а граждане и юридические лица, кроме того, участниками отношений частной и общей собственности на землю.

Для того чтобы юридические и физические лица могли выступать в качестве субъектов земельных правоотношений, они должны обладать земельной правосубъектностью. Последняя представляет собой сложное понятие, которое состоит из земельной правоспособности и дееспособности. Под земельной правоспособностью понимается возможность лица иметь земельные права и обязанности, а под земельной дееспособностью – способность лица своим действиями приобретать и осуществлять права и нести обязанности в сфере земельного права. Кроме того, важнейшей характеристикой участников земельных правоотношений является их правовой статус как совокупность земельных прав и обязанностей. Возникновение правового статуса происходит одновременно с возникновением самих субъектов земельных правоотношений. Причем надо различать два различных порядка возникновения правового статуса – для физических и юридических лиц.

Так, у физических лиц земельная правоспособность возникает с момента рождения, а земельная дееспособность, как правило, по достижении совершеннолетия. Таким образом, правовой статус участников земельных правоотношений у граждан в полном объеме появляется с восемнадцати лет, за рядом исключений. Эти исключения связаны с приобретением гражданином полной дееспособности до восемнадцатилетнего возраста, в случаях, определенных гражданским законодательством. Земельную правоспособность граждане могут осуществлять индивидуально, когда отдельный гражданин выступает субъектом права на земельный участок, а также в составе групп, объединений граждан, не имеющих организационного единства, например при общем пользовании земельным участком собственниками жилого строения. Земельную правоспособность граждане могут осуществлять в составе коллектива – садоводческого товарищества, сельскохозяйственного кооператива, акционерного общества и т.д. Правовой статус субъектов земельных правоотношений у этих коллективов граждан возникает только после их юридического оформления. Те группы граждан, которые не имеют организационного единства, закрепленного в уставе, вовсе не являются субъектами земельных правоотношений.

Что касается юридических лиц, то у них правовой статус субъектов земельных правоотношений возникает с момента государственной регистрации их уставов и внесения их в единый государственный реестр юридических лиц.

Правосубъектность юридических лиц является специальной, так как ее объем и содержание определяются не только законом, но и целями деятельности юридических лиц, сформулированных в их учредительных документах. Причем необходимо отметить, что в отличие от несельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, правоспособность которых имеет многоцелевой характер и не всегда реализуется, сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации всегда реализуют свою земельную правоспособность, поскольку земля в сельском хозяйстве представляет собой незаменимое средство производства, и без нее их деятельность лишена смысла.

Основные положения дееспособности субъектов установлены в ЗК, определившем возможность приобретения субъектами прав и обязанностей собственников, арендаторов земли, землепользователей и землевладельцев самими лично.

Наряду с правомочиями субъектов земельных правоотношений предусмотрены определенные свободы в использовании земель. В частности, вмешательство в связанную с использованием земли деятельность собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов со стороны государственных, муниципальных и других органов и организацией запрещается, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Совокупность правоспособности, дееспособности и свобод субъектов правоотношений образует их правовой статус по действующему земельному законодательству, т.е. их правовое положение.

Правовой статус субъектов земельных правоотношений обусловлен следующими обстоятельствами:

1. Его возникновение, как правило, совпадает с моментом возникновения самих субъектов земельных правоотношений. Так, с момента государственной регистрации в местной администрации субъект приобретает права юридического лица, а значит, и права на обращение за получением земельного участка под тот или иной объект хозяйственной деятельности, не противоречащий уставу.

В то же время у граждан правовой статус окончательно появляется только при достижении совершеннолетнего возраста (18 лет), и если, к примеру пятилетний гражданин РФ получил по наследству право собственности на садоводческий земельный участок, то юридическую возможность распоряжения этим участком он получает только при достижении 18 лет, если законом не предусмотрено иное.

2. Моментом изменения правового статуса субъектов земельных правоотношений являются определенные законом обстоятельства. В частности, если арендатор земли – индивидуальный предприниматель признан банкротом по суду (ст. 25 ГК РФ), то договор может быть с ним расторгнут в судебном порядке (п. 2 ст. 450 ГК РФ).

3. Прекращение правового статуса субъектов земельных правоотношений связывается законом:

а) с поведением субъектов, которое может быть как правомерным, так и неправомерным. Например, добровольный отказ от земельного участка (правомерное действие) и нарушение градостроительных условий (неправомерные действия);

б) с прекращением деятельности субъектов. В частности, право пользования земельным участком прекращается в случаях прекращения деятельности предприятия и прекращения трудовых отношений, в связи с которыми работнику был предоставлен служебный земельный надел.

К числу специальных правомочий субъектов земельных правоотношений следует отнести правомочия, складывающиеся в сфере использования различных категорий земель и земельных угодий. В частности, при использовании сельхозугодий правомочиями субъектов является выращивание сельхозпродукции; при использовании земель населенных пунктов – соблюдение нормативов размещения объектов; при использовании земель лесного фонда – обеспечение лесоохранных правил и т. п.

Если общие правомочия субъектов земельных правоотношений поддаются классификации, то специальные правомочия характерны бесконечным многообразием, трудно поддающимся классификации;

Что касается самих прав и обязанностей, которые присущи субъектам земельных правоотношений и в совокупности образуют их правовой статус, то они зависят от вида субъекта, от его поведения, от особенностей объекта и обстановки, в которой действуют субъекты. Так, объем правомочий физических лиц зависит от наличия у них гражданства РФ. Иностранцы обладают теми же правами, что и российские граждане, но за некоторыми исключениями.

Что касается субъекта, то здесь главным требованием является обеспечение целевого использования земли. Нарушение этого требования влечет за собой прекращение их земельных правомочий. При этом надо отметить, что особым субъектом земельных правоотношений является государство. Это связано с тем, что РФ является не только субъектом федеральной собственности на землю, но и субъектом права территориального верховенства. Согласно Конституции РФ 1993г., суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Все это говорит о том, что РФ не только осуществляет правомочия собственника земли, но также устанавливает и защищает ее границы, обеспечивает единство экономического и правового пространства в пределах своей территории.

Что касается объектов земельных правоотношений, то в ряде случаев, связанных с особенностями правового режима отдельных категорий земель (например, если речь идет о сельхозугодьях, восстановление которых возможно только путем их консервации), правомочия субъекта» таких отношений могут быть ограничены. Обстановка, в которой осуществляет свои функции субъект правоотношений, также способ» влиять на объем его правомочий. Например, если речь идет о землях, грязненных тяжелыми металлами и подвергшихся радиоактивному загрязнению, то порядок использования таких земель определяется за ном, и здесь вступают в действие специальные правовые нормы.

Кроме того, в теории земельного права принято делить права и обязанности участников правоотношений на общие, которые присущи во субъектам земельных правоотношений, и специальные, которыми закон наделяет лишь отдельные категории субъектов. К общим относятся прав субъектов по своему выбору получать в собственность, пользование, аренду земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, жилищного и гаражного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством, для предпринимательской деятельности, иных целей, не запрещенных законом. Что же касается специальных правомочий субъектов земельных правоотношений, то они складываются в сфере использования различных категорий земель и земельных угодий. Если речь идет о сельскохозяйственных угодьях, то здесь специальным правомочием субъектов является выращивание сельхозпродукции, в случае с землями поселений – соблюдение установленных нормативов размещения объектов, при использовании земель лесного фонда – обеспечение лесоохранных правил и т.п. Именно этим обусловлено бесконечное многообразие специальных правомочий субъектов земельных правоотношений а также то, что они трудно поддаются классификации.

Подводя итог изложенному в настоящем разделе, можно сделать следующие выводы:

1. Субъектами земельных правоотношений являются лица, наделенные действующим законодательством правами и обязанностями, достав точными для участия в тех или иных правоотношениях.

2. Субъекты земельных правоотношений обладают правовым статусом, складывающимся из определенных правомочий, на которые влияют вид субъекта, его поведение, особенности объекта и обстановка, в которой этот субъект действует.

3. Правомочия субъектов можно подразделить на общие и специальные. К числу общих относятся правоспособность и дееспособность субъектов, а к числу специальных – правомочия, складывающиеся в сфере использования различных категорий земель и земельных угодий.

4. Совокупность правоспособности, дееспособности субъектов земельных правоотношений составляет их правовой статус.

5. Правовой статус субъектов земельных правоотношений обусловлен моментами возникновения, изменения и прекращения правового положения субъектов.

6. Если общие правомочия субъектов земельных правоотношений поддаются классификации, то специальные классифицировать затруднительно, поскольку они обусловлены особенностями используемых земель как объекта земельных правоотношений, исследованию которого и посвящен следующий раздел данной главы.

 

4.5. Объекты земельных правоотношений

В общей теории права под объектами правоотношений понимаются те материальные и нематериальные блага, по поводу которых они складываются между разнообразными субъектами. Земельные правоотношения отличаются от всех остальных прежде всего тем, что имеют своим объектом землю. Сам термин «земля» многогранен и в науке выделяется несколько вариантов его толкования. В самом широком смысле под землей принято понимать весь земной шар как планету Солнечной системы. Существует понимание земли как места обитания человека, которое охватывает земную и воздушную оболочку, всю биосферу земного шара.

Некоторые ученые выделяют два самостоятельных, но взаимосвязанных понятия – объект правового регулирования и объект правовой цели. Применительно к земельным правоотношениям объектом правового регулирования является сама земля, а объектом цели – ее рациональное, эффективное использование, охрана, создание условий для правильного формирования и развития земельного рынка, воспроизводство плодородия почв, сохранение и улучшение окружающей среды, охрана прав субъектов земельных правоотношений. Будучи всеобщим условием и средством труда, земля является общим объектом абсолютно всех земельных правоотношений. Однако в зависимости от их вида понятие земли как объекта может быть различным. Так, если объектом материальных земельных правоотношений служит земля, в отношении которой установлен определенный правовой режим, то процессуальные земельные правоотношения, в которых конечным объектом является земля как объект первичного к ним материального правоотношения, своим непосредственным объектом имеют результат, на достижение которого направлено процессуальное действие. Им могут быть данные кадастра о землях, сведения мониторинга земель, решение компетентного государственного органа о предоставлении земельного участка или об отказе в его предоставлении.

Объектом правоотношения по использованию земли всегда является индивидуально определенный земельный участок и земельная доля.

Земельный участок представляет собой часть земли, отделенную и обозначенную на местности при помощи границ.

Земельные доли в земельном участке, находящемся в общей долевой собственности, являются самостоятельным объектом земельных прав; при этом на местности не выделяются.

Под понятием «земля как объект правового регулирования, объект правоотношения» понимаются только те ее элементы, в отношении которых установлен определенный правовой режим. В частности, в законе не учитываются такие свойства, как ее рельеф, пересеченность объектами, типы почв и т. п.

Все земли в Российской Федерации подразделяются на категории, содержащие определенные группы свойств; они, в свою очередь, подразделяются на виды, обладающие определенным свойством. Так, среди категорий земель выделены земли поселений, в этой категории выделяются земли городских и сельских поселений.

Исходя из этой установленной законом классификации, особенности земель как объекта земельных правоотношений следует выделять по схеме: особенности, свойственные всем землям Российской Федерации; особенности, свойственные отдельным категориям земель, и особенности, свойственные отдельным видам категорий земель. Полученная таким способом классификация земельных особенностей, влияющих на содержание правоотношений, позволит получить систему сведений об объекте земельных правоотношений.

Особенности, свойственные всем землям Российской Федерации, выражаются в том, что земля является частью окружающей среды, а поэтому субъекты земельных правоотношений обязаны использовать ее не в противоречии с действием объективных законов природы. Например, собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам вменяется в обязанность применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки. Земля – «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Поэтому землепользователи должны прежде всего учитывать интересы этих народов и рационально вести хозяйственную деятельность на принадлежащих им землях.

Второй особенностью земель является то обстоятельство, что земля представляет собой единственное место обитания человека и незаменима иным местом жизнеобитания. Поэтому при предоставлении, к примеру, земельных участков в местах проживания малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, решение о согласовании места размещения будущего объекта принимается с учетом мнения местных жителей.

Третья особенность земель выражается в их ограниченности, что требует экономного и нормированного их использования. Так, получение земельных участков возможно в пределах установленных норм; нормирование земельных участков осуществляется при предоставлении их как для сельскохозяйственных целей, так и для строительства и предпринимательской деятельности.

Четвертой особенностью земель является их недвижимость, что порождает такие формы земельных отношений, как землеустройство, выражающееся в установлении на местности границ административно-территориальных образований, образование новых и упорядочение существующих землевладений и землепользовании, отвод участков в натуре на местности и т. п.

Особенности земель, свойственные отдельным их категориям, вытекают из их основного целевого назначения, т.е. того главного критерия, по которому тот или иной земельный массив отнесен к соответствующей категории. Так, земли сельскохозяйственного назначения отнесены к данной категории по пригодности их для использования в сельском хозяйстве.

Главный признак, по которому земли относятся к той или иной категории, не исключает наличия в этой категории земель с иными свойствами, не подходящими под эту категорию. Например, на территории земель лесного фонда могут находиться сельскохозяйственные угодья.

Кроме того, категория земель никогда не может являться объектом собственности, владения, пользования пли аренды одного субъекта земельных правоотношений, поскольку на ней располагается множество землепользователей многообразного целевого назначения.

Особенности, свойственные земельным участкам, являющимся, как правило, непосредственным объектом земельных правоотношений, выражаются в их местонахождении и размерах на местности. Если местонахождение участка указывает на то, в какой категории земель он находится, а значит и какой режим на него распространяется, то размеры участка на местности указывают на то, с какими землепользованиями он граничит, какие ограничения возникают из данного соседства. Так, в целях создания необходимых условий для эксплуатации промышленных, транспортных и иных объектов устанавливаются зоны с особыми условиями использования земель. Земельные участки, на которых устанавливаются охранные зоны, не изымаются у собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, но в границах этих зон вводится особый режим использования земель, ограничивающий или запрещающий те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления указанных зон.

В зависимости от целевого использования земельного участка, юридическую значимость имеют и природные свойства земли: плодородие почв, эрозионные процессы, засоление и закисление и др. Например, при использовании земли под строительство сооружений данные свойства не имеют значения; при ведении же сельхозпроизводства на данных земельных участках эти свойства юридически значимы и влияют на земельные правоотношения: у землепользователей возникает дополнительная обязанность по повышению плодородия почв, по проведению известкования их и др.

Как уже отмечалось выше, земля представляет собой часть природной среды, причем важнейшую часть: без земной коры невозможна растительность; без земной территории невозможна сеть водных бассейнов, рек, озер и т.п. В силу этого земля взаимосвязана с другими природными объектами, что влияет на режим земельных правоотношений. Например, субъекты правоотношений по использованию земель вблизи лесных массивов обязаны, дополнительно к общим правилам, соблюдать правила безопасности и сохранности этих массивов, дикой фауны, обитающей в них; близлежащие водоемы порождают обязанность землепользователей осуществлять мероприятия, предотвращающие загрязнение и ухудшение экологической обстановки этих водоемов.

С учетом изложенного, земельные участки по правовому режиму можно подразделить на «чисто» земельные (не имеющие на себе каких-либо природных объектов, а значит, и находящиеся в сфере «чисто» земельно-правового режима) и на земельные участки, взаимосвязанные с другими природными объектами (а значит, имеющими «смешанный» правовой режим). Так, часть территории природного (национального) парка может располагаться на землях других категорий, не входящих в состав природно-заповедного фонда. И если эта часть приходится на используемый субъектами земельных правоотношений участок, то они обязаны соблюдать требования не только правового режима земельного участка, но и положения правового режима данного парка.

Наконец, недвижимость земли предполагает возможность наличия на ней недвижимых объектов (строений, сооружений, мелиоративных устройств, вмонтированных в почву, и т. п.), в результате чего земельно-правовой режим таких участков переплетается с имущественно-правовым (гражданско-правовым). Таким образом, по своему правовому режиму земельные участки можно подразделить на свободные от недвижимого имущества и имеющие на себе имущественную недвижимость, которая влияет на правовой режим использования данных земельных участков. Например, переход права собственности на здание, сооружение к другим лицам допустим при условии одновременной передачи права на соответствующий земельный участок, а в случае перехода права собственности на здание к нескольким собственникам с разделом на доли права на земельный участок переходят в размере, пропорциональном долям собственности на это здание.

Кроме того, на земельных участках зачастую располагаются и природные объекты, и недвижимое имущество, в результате чего земельный участок приобретает смешанный земельно-имущественно-природоресурсовый режим. Так, земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений для сельскохозяйственных потребностей. В результате на земельном участке используются: водный объект, регулируемый водным законодательством; имущественный объект (сооружение), регулируемый гражданским законодательством; сам земельный участок, регулируемый земельным законодательством.

 Необходимо отметить, что земля и другие природные ресурсы определяются в Конституции РФ весьма нейтрально: как естественная среда обитания народов, проживающих на соответствующих территориях, но отнюдь не как объекты собственности именно этих народов. Объектом правоотношений по использованию земли всегда является индивидуально определенный земельный участок и земельная доля. Под земельным участком принято понимать часть земли, имеющую свои границы. Земельные доли, которые находятся в пределах земельных участков и являются объектом общей долевой собственности, представляют собой самостоятельный объект земельных прав. Однако помимо земельных правоотношений в области использования земли, существуют также правоотношения собственности на землю. В соответствии с Конституцией РФ земля, как и другие природные ресурсы, может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности на землю определяется законодательством. Так, объекты земельных правоотношений федеральной собственности на землю определены Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. К ним относятся земельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, осуществления других функций, отнесенных к ведению органов государственной власти; земельные участки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, а также участки особо охраняемых природных территорий федерального значения.

К Объектам земельных правоотношений государственной собственности относятся земли, находящиеся в пределах их административно-территориальных границ, за исключением земель, составляющих федеральную, муниципальную, частную и иную форму собственности. Объектами муниципальной собственности являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных пунктов за теми же исключениями. Кроме того, объектами земельных правоотношений собственности выступают земельные участки, предоставленные в собственность физическим и юридическим лицам.

В понятие земли как объекта правового регулирования включаются лишь наиболее важные ее свойства. Однако эти свойства настолько многообразны и бесконечны в своих отличиях, что их можно лишь типизировать в правовом плане. Именно этим и объяснима классификация земель по категориям, в числе которых выделяются земли сельскохозяйственного назначения, земли специального назначения, земли поселений и другие.

Подводя итог изложенному, можно сформулировать следующие основные выводы:

1. Объектом земельного правоотношения являются земельные участки и доли, относящиеся в Российской федерации к землям определенных категорий и видов.

2. Свойства и особенности земель как объекта правоотношения оказывают влияние на правовое содержание этого отношения, внося специфику в правомочия субъектов. Однако это присуще не всем свойствам и особенностям земель, а лишь тем, которые учтены в законе и предусмотрены правовыми нормами.

3. Свойства и особенности земель, влияющие на правоотношения, можно подразделить на присущие всем землям (природный характер происхождения земли, единственное место обитания всех человеческих поколений, ограниченность, неподвижность); на присущие определенным категориям земель; на присущие определенным земельным участкам. Такое подразделение позволяет не упустить и систематизировать обстоятельства, оказывающие воздействие на формирование земельных правоотношений.

4. Земельные участки можно подразделить на «чисто» земельные; на имеющие на своей площади природные объекты; на не имеющие на своей площади недвижимых имущественных объектов; на имеющие на своей площади имущественные и природные объекты. Соответственно и земельные участки имеют «чисто» земельно-правовой режим; смешанный земельно-природоресурсный правовой режим; смешанный земельно-имущественный правовой режим; смешанный земельно-природоресурсно-имущественный правовой режим. Каждый из них также влияет на содержание земельных правоотношений.

 

4.6. Содержание земельных правоотношений

Под земельными правоотношениями, как уже отмечалось, понимаются общественные (фактические) отношения, урегулированные нормами права либо сложившиеся в результате действия этих норм. Главным же аспектом любого правоотношения является взаимодействие субъектов, а оно проявляется в реализации взаимных прав и обязанностей.

Взаимосвязанные между собой права и обязанности субъектов земельных правоотношений составляют суть содержания любого правоотношения.

Под правами субъекта земельного правоотношения понимается мера возможного (должного) поведения данного лица, если он обладает правом на такое поведение. Так, собственник земельного участка обладает всей полнотой прав, закрепленных в ЗК, а арендатор – за исключением прав, предусмотренных этим законом.

Права субъектов земельных правоотношений можно классифицировать на две основные группы:

1. Права на определенное поведение, которое выражается в действии или бездействии. Например, собственник земельного участка вправе самостоятельно хозяйствовать на земле, вправе не предоставлять другим лицам сведений, составляющих коммерческую тайну, о порядке такого хозяйствования. В первом случае реализуется право на действие, во втором – право на бездействие.

Право на действия субъектов земельных правоотношений можно подразделить на:

а) виды действий. Так, ЗК устанавливает такие виды действий с землей, которые собственник вправе совершать (возводить здания, строения и сооружения; проводить мелиоративные работы; отчуждать, дарить и продавать земельные участки и т. п.);

б) способы, которыми можно реализовать эти действия. Например, эта же статья оговаривает, что возведение строений должно осуществляться с соблюдением требований ЗК РФ, предусматривающего соблюдение при строительстве градостроительных, санитарных, пожарных, природоохранительных и иных норм и правил, осуществление предварительного согласования строительства с землеустроительными, архитектурно-градостроительными и другими органами.

Право на бездействие субъектов земельных правоотношений можно подразделить на:

а) полное бездействие. Так, договор о финансировании проекгно-изыскательских работ в целях строительства объекта банком может полностью не выполняться, если не совершена регистрация прав на земельный участок в регистрационной (поземельной) книге;

б) частичное бездействие. Например, решение местной администрации о предоставлении либо отказе в предоставлении прав на земельный участок может выдаваться в течение семи дней со дня его принятия, т.е. бездействие администрации в выдаче этого решения не может превышать указанного срока, который дается на случай невозможности немедленной подготовки документов.

2. Права на требования от обязанных лиц определенного поведения, которые осуществляются:

а) в судебном порядке. Так, в случае принятия соответствующим органом решения об отказе гражданину в получении права на земельный участок, оно может быть обжаловано гражданином в суд, решение которого приостанавливает исполнение решения местной администрации;

б) в административном (несудебном) порядке. Так, земельные споры, т.е. требования определенного поведения от других лиц, которые уклоняются от выполнения этого требования, рассматриваются органами исполнительной власти по заявлению одной из сторон в месячный срок со дня поступления заявления.

Все виды прав субъектов земельных правоотношений характерны тем, что они носят субъективный характер, полностью зависят от воли субъекта, который может и не воспользоваться этими правами, не неся при этом ответственности. Исключение составляют последствия, возникающие в результате неиспользования данных прав. Например, неиспользование земельного участка по целевому назначению, которое может повлечь за собой прекращение права собственности на этот участок земли.

Под обязанностями субъекта земельных правоотношений понимается установленный законом вид и объем должного поведения лица, которому, как правило, соответствуют субъективные права другого лица.

Обязанное поведение субъектов земельных правоотношений выражается в двух основных формах:

1) Обязанности совершать какое-либо действие. Так, собственники земельных участков обязаны эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначением, повышать плодородие почв и т. п.

2) Обязанности не допускать совершения каких-либо действий (обязанность бездействия). Например, запрещается осуществлять пользование земельным участком до установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, подтверждающих право собственности, или пользования, или аренды.

В отличие от прав субъектов земельных правоотношений их обязанности подлежат точному выполнению под страхом применения ответственности и наступления иных неблагоприятных последствий. Так, за самовольное занятие земли наряду с административной ответственностью и возмещением причиненного этим занятием ущерба виновный получает и такие неблагоприятные последствия, как отказ в возмещении затрат, вложенных в самовольно занятый участок; оплата за счет нарушителя расходов по приведению земельных участков в пригодное для использования состояние.

Права и обязанности субъектов земельных правоотношений можно подразделить на общие (универсальные для всех земельных правоотношений) и конкретные для каждого земельного правоотношения.

К числу общих прав и обязанностей субъектов земельных правоотношений относятся те, которые составляют деятельность по обеспечению рационального использования и охраны земель, повышению плодородия почв, сохранению и улучшению окружающей среды, соблюдению законности в земельных правоотношениях и т. п.

Специальные права и обязанности обусловлены конкретными земельными правоотношениями, их субъектами, особенностями объектов и обстановкой, в которой реализуются данные правоотношения. Однако для любых правоотношений содержание выражается во взаимной связи прав и обязанностей субъектов, и эта взаимосвязь проявляется в двух основных видах:

1) Простая взаимосвязь, когда праву одного субъекта земельного правоотношения соответствует обязанность другого субъекта этого же правоотношения. Например, граждане и юридические лица, желающие приобрести земельные участки из земель, находящихся в индивидуальной собственности, вправе обратиться в местную администрацию для получения информации о правовом режиме и ограничениях в использовании этих участков, а последняя с участием других государственных органов предоставляет указанную информацию в месячный срок.

2) Сложная взаимосвязь, когда субъекты земельных правоотношений имеют по отношению друг к другу комплексы переплетающихся прав и обязанностей. Так, в случае принятия местной администрацией решения об изъятии земельных участков у их собственников для государственных или муниципальных нужд эти собственники вправе потребовать от местной администрации предоставления в собственность равноценного земельного участка взамен изымаемого, а также безвозмездного возведения на нем и передачи им в собственность объектов недвижимости аналогичных изымаемым.

Как уже отмечалось, важнейшим элементом любых правоотношений, в том числе и земельных, является их содержание. Однако в общей теории права нет единой точки зрения на это понятие. Некоторые ученые понимают содержание правоотношений только как совокупность взаимных прав и обязанностей их участников. Другие различают юридическое и фактическое содержание правоотношений. Первое понимается как совокупность субъективных прав и обязанностей, а второе – как действия субъектов земельных правоотношений по реализации земельных правомочий.

На основании всего вышесказанного содержание земельных правоотношений можно определить как совокупность корреспондирующих прав и обязанностей их участников, реализуемых ими путем совершения определенных действий или воздержания от их совершения. Субъективное право участника земельных правоотношений – это мера его возможного поведения, то есть поведения, допустимого и гарантированного законом. Обязанность участника земельных правоотношений – это мера его должного поведения. Конкретные права и обязанности участников земельных правоотношений зависят от их правового статуса, особенностей объекта, вида и подвида отношений. В то время как права и обязанности юридического лица – субъекта земельных правоотношений – определяются в соответствии с его уставом и являются специальными, права и обязанности граждан как участников земельных правоотношений во многом определяются гражданством.

Конституция РФ устанавливает равенство прав и обязанностей российских граждан и иностранцев, за некоторыми исключениями. Например, гражданин России вправе приобретать участок в собственность путем совершения гражданско-правовых сделок, а иностранным гражданам предоставлено право покупать земельный участок при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

В науке разработана классификация прав субъектов земельных правоотношений по различным основаниям. Так, свои права субъекты могут осуществлять в форме действия или бездействия. Например, собственник земельного участка вправе самостоятельно хозяйствовать на своей земле, в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, культурно-технические и другие мелиоративные работы. Все это относится к активной форме реализации его прав.

В пассивной форме собственник, например, реализует свое право не предоставлять другим лицам сведений, составляющих коммерческую тайну, о порядке такого хозяйствования. Права субъектов земельных правоотношений, выраженные в форме действий, в свою очередь, можно делить в зависимости от вида действий. ЗК устанавливает права собственника земельного участка возводить на нем здания и сооружения, размещать иные объекты, решать вопросы мелиорации земель, дарить, продавать, иным законным способом определять юридическую судьбу участка. Права субъектов земельного права можно классифицировать и по способам, к которым прибегают для реализации этих прав. Речь идет о соблюдении целого ряда градостроительных, санитарных, природоохранительных и иных требований закона.

Что касается прав на бездействие, то их принято классифицировать на права полного и частичного бездействия. Так, полное бездействие возможно со стороны управомоченного субъекта, если обязанный субъект не выполняет свои обязанности, предусмотренные законом или договором. Во втором случае бездействие субъекта носит ограниченный, временный характер. По истечении определенного срока субъект должен совершить то или иное активное действие. Управомоченное лицо имеет также право требовать от обязанного лица исполнения его юридических обязанностей. Принудительно эти права могут быть реализованы в судебном или административном порядке.

Общей особенностью прав субъектов земельных правоотношений является их субъективный характер. Это проявляется в том, что право по своей сути является мерой свободы того или иного лица. Правда, бывают случаи, когда неиспользование своего права влечет для субъекта ряд неблагоприятных юридических последствий (неиспользование земельного участка по назначению, неосуществление мелиоративных мероприятий и т.п.).

Что же касается обязанностей, то они носят императивный характер и их неисполнение с неизбежностью влечет для лица определенный вид юридической ответственности (штраф, возмещение ущерба, а иногда и уголовной наказание). Обязанность может выражаться в совершении определенных действий или в воздержании от их совершения. Например, собственник земли обязан эффективно использовать землю в соответствии с ее целевым назначением, осуществлять комплекс мероприятий по охране земли, своевременно вносить земельный налог и арендную плату и т.д. С другой стороны, собственник обязан воздерживаться от нарушения земельных прав своих соседей, а также от пользования земельным участком до надлежащего оформления всех документов.

Необходимо отметить, что в теории принято делить права и обязанности субъектов земельных правоотношений на общие и особенные. Первые носят универсальный характер, так как свойственны абсолютно врем землепользователям, Сюда относятся: рациональное использование земель, предотвращение их деградации и нарушения, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий хозяйствования, защита и восстановление продуктивности земель и т.д. Специальные права и обязанности связаны с целым комплексом факторов и зависят от субъектов, объектов, обстановки, в которой они осуществляются. Например, при возникновении охранительных правоотношений особенно важна обстановка, при которой было нарушено земельное законодательство.

В правоотношениях права и обязанности сторон существуют не отдельно друг от друга, они реализуются во взаимосвязи. Простая взаимосвязь сводится к тому, что праву одного субъекта соответствует обязанность другого. Сложная взаимосвязь характеризуется наличием целого комплекса взаимных прав и обязанностей у каждого субъекта земельных правоотношений.

Подводя итог настоящему параграфу, можно сделать следующие выводы:

1) основным содержанием земельных правоотношений является совокупность прав и обязанностей его субъектов, в котором права и обязанности взаимосвязаны. Эта взаимосвязь бывает простой, когда праву одного субъекта правоотношения соответствует обязанность другого субъекта этого же правоотношения, а также сложной, когда субъекты имеют по отношению друг к другу комплексы переплетающихся прав и обязанностей;

2) права субъектов правоотношений выражаются в праве на определенное поведение и в праве требования определенного поведения от других лиц. При этом право на определенное поведение выражается в видах действий и способах их совершения, а также в полном или частичном бездействии. Право требования определенного поведения от других лиц реализуется в судебном или административном (несудебном) порядке;

3) если права субъектов реализуются по усмотрению последних и к их исполнению нет принуждения (за исключением случаев, когда нереализованное право может принести отрицательные юридические последствия), то обязанности подлежат точному исполнению субъектами земельных правоотношений, в случае нарушения которых может наступить юридическая ответственность;

4) обязанности и права субъектов земельных правоотношений можно подразделить на общие (универсальные для всех земельных правоотношений) и специальные, проявляющиеся в ходе реализации конкретных земельных правоотношений.

 

4.7. Виды земельных правоотношений

В силу различий природных свойств земли и ее неодинакового хозяйственного использования могут возникать самые разнообразные виды земельных правоотношений, классификация которых имеет важное значение для определения наиболее эффективных подходов к их регулированию.

В настоящее время в науке разработано достаточно много оснований для типизации земельных правоотношений. Так, в зависимости от содержания правоотношений их принято разделять по основным институтам земельного права. По этой классификации все земельные правоотношения делятся на четыре вида: правоотношения собственности на землю, в сфере государственного управления землями, в области использования земель и охраны земельных прав. В каждой из этих групп правоотношений могут быть выделены соответствующие подвиды.

Земельные правоотношения собственности на землю наряду с отношениями по поводу использования и охраны земли имеют исключительно важное значение и лежат в основе всех других земельных правоотношений. В связи с отменой монополии государственной собственности на землю и утверждением принципов рыночной экономики, в том числе принципа многообразия форм собственности, земельные правоотношения подразделяются на правоотношения частной, государственной, муниципальной собственности, которые, в свою очередь, в соответствии с категорией субъектов права собственности подразделяются на подвиды. Так, правоотношения частной собственности на землю представлены правоотношениями собственности на землю граждан и юридических лиц, правоотношения государственной собственности – правоотношениями федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Правоотношения общей собственности на землю подразделяются на правоотношения с определенными земельными долями собственников или без определенных долей. Земельные правоотношения в сфере государственного управления землями выступают по своей форме как административно-правовые и носят служебный характер по отношению к большинству других видов земельных отношений.

В зависимости от направленности деятельности по управлению землями эти правоотношения делятся на правоотношения по ведению государственного земельного кадастра, планированию использования и охраны земель, предоставлению и изъятию земель для государственных и общественных нужд, землеустройству и планированию земель населенных пунктов, ведению государственного контроля за использованием и охраной земель, ведению мониторинга земель и разрешению земельных споров.

Земельные правоотношения по использованию земли имеют производный харак